העברת שר מתפקידו לפני הצבעה

וכעת, משעמדנו במילים פשוטות על סיפורו של ראובן, נקל להבין את טענתם של העותרים, שהצביעו על התוצאה האנומלית לפיה מי שאינו יכול לשמש בשורה של תפקידים במעלה הפירמידה, החל בתפקיד זוטר וכלה בתפקיד של שר – יכול לכהן בראש הפירמידה בתפקיד ראש הממשלה.

בהמשך לסעיף זה נחקק סעיף 4 לחוק הממשלה, התשס"א-2001, הקובע כלהלן: הוראות לענין כתב אישום תלוי ועומד הוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה או שר בטרם החלו לכהן בתפקידם יחולו הוראות אלה: (1) הוחל בגביית הראיות – ימשיך בית המשפט שאליו הוגש כתב האישום במשפט; (2) טרם הוחל בגביית הראיות – יתקיים הדיון לפני בית המשפט המוסמך כאמור בסעיפים 17 או 23 לחוק היסוד, לפי הענין; הוגש כתב האישום לבית משפט שאינו בית המשפט המוסמך כאמור, יועבר הדיון לבית המשפט המוסמך; יכול הטוען לטעון כי משהכיר המחוקק במצב בו הוגש כתב אישום נגד ראש ממשלה טרם החל לכהן בתפקידו, אין מקום לפרשנות, שהרי החוק ברור ומפורש.

...

על רקע האמור מתחדדת חשיבותה של ההגנה על רצון הבוחר, כפי שהוא משתקף בהרכבה של הכנסת ובכינונה של הממשלה.

דינן של העתירות – לדחיה; ומשהסכמנו – כל חברי המותב – על התוצאה, דיינו בכך וטוב שכך; אינני רואה יתרון בליטוש הנמקות, בחידוד הבדלים, ובהכרזות עתידיות.

יו"ר הכנסת מכח סעיף 13(ב) לחוק-יסוד: הממשלה חייב להועיד ישיבה לצורך כינון הממשלה בתוך שבעה ימים מעת שהוא מסר לכנסת כי חבר הכנסת, שתפקיד הרכבת הממשלה הוטל עליו הודיע, לנשיא ולו, כי הצליח להרכיב ממשלה (עיינו: רובינשטיין ומדינה, כרך ב', עמ' 826, וכן: שמעון שיטרית, הממשלה: הרשות המבצעת, פירוש לחוק-יסוד: הממשלה במסגרת האסופה: פירוש לחוקי-היסוד בעריכת פרופ' יצחק זמיר, כרך א' בעמ' 373 (התשע"ח-2018) (להלן: שיטרית), שדן בקושיה האם יו"ר הכנסת רשאי להשהות את מסירת ההודעה לכנסת, שהוא קיבל כאמור (מאת מי שתפקיד הרכבת הממשלה הוטל עליו) – כך שתקופת שבעת הימים תורחב למעשה, ומגיע למסקנה שעל יו"ר הכנסת לעשות כן במהירות הראויה).

בצד כל אלה ממשיכה לעמוד בעינה הוראת סעיף 11(ז) לחוק המעבר, תש"ט-1949, על פיה הממשלה יכולה להעביר שר מתפקידו במקרה של הצבעה של השר או סיעתו נגד הממשלה (ראו א' רובינשטיין וב' מדינה, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, 742-743 (מהדורה חמישית, תשנ"ו)).

אין בידינו לקבל עמדה זו. אם נקבע כי אכן ראש הממשלה העביר שר מסויים מכהונתו שכן סבר כי ההעברה מכהונה נידרשת כדי לקדם את יכולת הממשלה לתפקד כראוי כרשות המבצעת של המדינה ולהגשים את יעדי המדיניות הניצבים בפניה, אין למנוע אותה רק בשל העובדה כי היא נעשית טרם ההצבעה בממשלה וכדי להשפיע על תוצאותיה של ההצבעה.

...

מכאן שיש לדחות גם טענה זו. המסקנה היא על כן, כי לא נפלו פגמים דיוניים בהחלטה על העברתם מכהונה של שר התיירות ושר התחבורה המצדיקים את ביטולה, ומכאן שאין עילה להתערבותנו בה על יסוד זה. מכאן, שיש לעבור ולבחון את הטענה העיקרית בעתירות שבפנינו והיא כי ראש הממשלה עשה שימוש שלא כדין בסמכות המוקנית לו על פי סעיף 22(ב) לחוק- יסוד: הממשלה.

לפיכך, כל עוד יוסיף סעיף 22(ב) לחוק היסוד להתקיים בנוסחו זה, נראה לי כי נכונה השקפתם של חברי, לפיה פעל ראש הממשלה בגדרה של הסמכות שניתנה לו, ואין מקום להתערבותו של בית-משפט זה. השופטת ד' ביניש: אני מסכימה לפסק דינו של חברי הנשיא א' ברק.

תשובתי לשאלה היא: כדין, אך לא כדת; לאמור, לפי לשון הסעיף, כפי שפירש אותו חברי הנכבד הנשיא א' ברק, מוסמך היה ראש הממשלה לעשות כן, ואף על פי כן ראוי היה שלא יעשה כן. בענין זה מקובלת עלי הערתו של חברי הנכבד השופט א' א' לוי בחוות דעתו כי "מחייב ההיגיון כי ההחלטה להעביר שרים מכהונתם בעילה שהשקפת עולמם תקשה על ישום מדיניות הממשלה, אינה יכולה להתקבל ערב ההצבעה בממשלה על אותה מדיניות אלא רק לאחריה (ההדגשות במקור – י' ט')". כמו כן מקובלת עלי המלצתו כי ראוי שייקבעו אמצעי בקרה של הכנסת על השימוש בסמכות.

עם זאת, מן הטעמים שפירט חברי הנשיא, סבורני שלא היה מנוס מדחייתן של העתירות.

בכתב התשובה מטעמו עמד ראש הממשלה על השיקולים העקריים שהנחו אותו בהחלטתו זו, ובכללם הצורך בהשבת היציבות השלטונית על כנה לאחר המשבר הפוליטי של השנים האחרונות; העובדה שבבחירות שהתקיימו לפני מספר חודשים למעלה מ-2.3 מיליון איש הצביעו למפלגות הקואליציה – מתוכם כ-400,000 איש שבחרו בסיעת ש"ס – בידיעה שדרעי ישמש כשר בממשלה; וכן ניסיונו וכישוריו הרבים של דרעי, בהיותו השר הוותיק בממשלה.

משלא ניתן בעתירות צו ביניים ומינויו של דרעי ניכנס לתוקפו, הסמכות הרלוואנטית לעניין זה היא הסמכות הקבועה בסעיף 22(ב) לחוק-יסוד: הממשלה ולפיה "ראש הממשלה רשאי, לאחר שהודיע לממשלה על כוונתו לעשות כן, להעביר שר מכהונתו [...]". לצד השיקולים הפוליטיים שצוינו לעיל, עברו הפלילי של מועמד למישרה ציבורית – ובכלל זה משרה של שר – הנו שיקול רלוואנטי, אשר הגורם הממנה רשאי, וחייב, להביאו בחשבון שיקוליו בטרם יוחלט על המינוי, ולאחר מכן – בבואו לבחון אם יש להעביר את נושא המשרה מתפקידו (ראו והשוו: עניין הנגבי 2003, בעמ' 834).

...

על רקע האמור, ניכר כי אין זה ההליך המתאים להכריע בסוגיית הקלון, לא במפורש ולא במשתמע.

סוף דבר בהינתן עמדתי זו, איני מוצא לקבוע שהחלטת ראש הממשלה שלא להעביר את השר דרעי מתפקידו חורגת באופן קיצוני ממתחם הסבירות.

בסיכומו של דבר, בהינתן אופי הפגם עליו עמדתי לעיל, לו דעתי הייתה נשמעת היינו מורים על דחיית העתירות בעיקרן.

אולם כנגד אלה יש להציב, לפי דברי ראש הממשלה, נורמה בעלת חשיבות ציבורית שאינה פחותה בערכה, היינו, אמינות ראש הממשלה אשר הרכיב ממשלה על סמך התחייבות שקיבלה את אישורו של היועץ המשפטי לממשלה, והנה נדרש ממנו להפר התחייבות זו במישור הציבורי ובמישור האישי ללא שינוי של ממש בנסיבות; הוא מסכם ואומר: "העניין שבפנינו יחיד ומיוחד במינו, באשר אין מדובר כלל בשאלת פירושו של החוק אלא בנורמה ציבורית אחת מול נורמה ציבורית אחרת. ובמיוחד אמורים הדברים לאחר שבסוגיה התחייבתי, ואף פעלתי, על-פי חוות דעתך שניתנה אך לפני כשנה, ואשר אינני מוצא אפשרות, סיבה או הצדקה לסטייה ממנה". המשיבה החמישית, בתצהיר מטעמה ובדבריה לפנינו מפי פרקליטה המלומד, עורך-דין צבי אגמון, הציגה אף היא את התיזה שאין דין מחייב בשאלת העברת שר מתפקידו עקב הגשת כתב-אישום.

כיוון ששר וסגן שר ממלאים, כאמור, תפקיד פוליטי, האם אין לומר גם במקרה שבו גובש נגד מי מהם כתב אישום בעבירה שיש עימה קלון, כי זה "מחיר הדמוקרטיה", וכי הבקורת על מינוי אשר כזה מסורה לכנסת, אשר בידה להצביע אי-אמון בממשלה בשל מינוי שלדעתה אינו תקין? ויתרה מזו, האם אין בהתערבותנו בכגון דא משום התערבות בית המשפט ב"מעשה המרכבה" של הממשלה ומשום הפרת האיזון שבין הרשויות? אכן, אין לכחד כי קיים היבט פוליטי בסוגיה שאנו דנים בה. אולם מאידך גיסא אין לראות היבט זה במנותק מן המינהל הצבורי.

...

כאמור, מקובלת עליי התוצאה שמציע הנשיא בחוות-דעתו.

סבורני כי בהתנגשות זו שבין שני ההיבטים אין בידינו לומר כי הנורמה שבמינהל הציבורי, אותה קבענו כחלה על עובד ציבור (ראה בג"צ 6163/92, 6177), לא תחול כלל, אך ורק משום שנושא המשרה הוא שר או סגן שר. תוצאה כזאת יש בה לא רק "מוסר כפול", אלא גם החלתן של נורמות משפטיות כפולות ונוגדות: האחת, אשר חלה על עובד מן השורה, והאחרת על פוליטיקאי הממלא תפקיד, תוך פגיעה בעיקרון השויון בפני החוק.

סבורני כי חומרת הנסיבות בעניינו, כפי שהיא עולה מכתב האישום, מכריעה את הכף, והיא חייבה את העברתו של השר מתפקידו.

אכן, יתכנו מצבים בהם קיימות ראיות בדבר עבירות פליליות חמורות שנעברו על ידי מועמד לשר עד כי כישוריו או יכולותיו, ככול שיהיו רבים וטובים, לא יוכלו להצדיק את מינויו לתפקיד שר. השאלה המרכזית העולה בעניינינו היא, איפוא, האם לאור החומר הראייתי עליו מצביעה העותרת בנוגע להתנהגותו ומעשיו של המשיב, החלטת ראש הממשלה למנותו כשר לבטחון הפנים לוקה באי סבירות קיצונית באופן המחייב את התערבותנו.

לשיטתי, די לה לדחיית העתירה בשני טעמים עקריים:   א)         הטעם הראשון הוא שלפני כשש שנים דן בית משפט זה, במותב חמישה, בעתירה שביקשה להעביר את המשיב מס' 3 מתפקיד שר המשפטים והחליט, ברוב של ארבעה שופטים, לדחותה בלי להוציא צו על תנאי (בג"ץ 2533/97 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד נא(3) 46).

...

        חברתי, השופטת דורית ביניש, מבססת את מסקנתה, כי דין העתירה להתקבל על ניגוד העניינים שיש, לדעתה, בין כהונה בתפקיד השר לבטחון הפנים לבין האינטרס שיש – כך נטען – לשר הנגבי, להיפרע מחוקריו ומן האגף המשטרתי שניהל את חקירתו, על שהמליצו להעמידו לדין.

             אני מצטרפת איפוא, על-יסוד ההערות שלעיל, לדעתם של חבריי, השופט ריבלין והמשנה-לנשיא אור, כי דין העתירה להידחות.

                                                                                               ש ו פ ט ת                הוחלט ברוב דעות של השופטים א' ריבלין, ת' אור, א' מצא, י' טירקל וד' דורנר, כנגד דעתם החולקת של השופטים מ' חשין וד' ביניש, לדחות את העתירה.