הסתמכות בתמ"א 38 על בדיקת עמידות מבנה ברעידות אדמה

המתוה הנורמאטיבי כאשר מוגשת בקשה להיתר לפי תמ"א 38, בררת המחדל הנה העתרות לבקשה ומתן היתר בנייה, זאת כעולה בבירור מדברי ההסבר לתמ"א 38, שפורסמו ביום 23.2.05: "ככלל היתר בנייה יינתן על ידי הוועדה המקומית, אשר תשקול את סוג התוספת המתאימה לכל מבנה, על סמך התנאים המקומיים בהתאם לשיקולים הקשורים ליכולת הנשיאה של תשתיות ושירותים של המבנה והסביבה, בהתאם לשיקולים תיכנוניים, אדריכלים וכד'..." (ההדגשה אינה במקור – א.א) סמכותו של מוסד תיכנון לדחות בקשה להיתר מעוגנת בסעיף 22 לתמ"א, שכותרתו "שמירת זכות הוועדה המקומית לסרב לתת היתר", אשר מורנו כך: "אין באמור בתוכנית זו כדי לשלול מסמכותה של הוועדה המקומית לסרב לתת היתר לבניה הכרוך בתוספת זכויות בניה על פי סעיפים 14-11 אם מצאה משיקולים תיכנוניים או אדריכליים, נופיים, כושר נשיאה של תשתיות במיגרש, כי יש לסרב לבקשה להיתר או אם מצאה כי תוספת הבניה צריכה להבחן במסגרת תכנית שתסדיר עניינים נוספים אלו לאור התוספת המבוקשת. הוועדה המקומית תפרט בכתב את הנימוקים לסרוב כאמור.

זאת, מתוך העדפה ברורה של חזוק המבנה ומתן היתר לפי תמ"א 38 על פני הכשרת די מקומות חניה כדי לעמוד בדרישות תקנות ועל מנת לקדם את התכליות שעומדות בבסיס תמ"א 38, שעניינן הגנה על חיי אדם.

היא בחנה, באמצעות היועצים המקצועיים כקבוע בדין, פיתרון לבעיית החניה לאחר ש"נספח החניה" נבדק על ידי יועצת התנועה מטעמה של הועדה המקומית ונימצא שיש צורך בהכשרת 21 מקומות חניות, לרבות חניית נכה אחת לפי תקן החניה.

10.4 מסוכנות חיי אדם לעומת שקולי חניה בפתח דבריי ציינתי את חשיבותה של תמ"א 38 כתוכנית כלל ארצית שנועדה לשפר ולחזק מבנים לצורך עמידותם בפני רעידות אדמה במטרה למנוע אסונות עתידיים שעלולים לעלות בחיי אדם.

...

סוף דבר המקרה שלפני ממחיש את ההתנגשות בין תכלית בנייה לפי תמ"א 38 לבין מציאת פתרונות לבעיות שנוצרות בבניה לפיה, ובמקרה דנן בעיית מקומות החניה כאשר לא ניתן להכשיר כאלו בתחום המגרש.

הוועדה המקומית, נתנה את דעתה לשיקולים שעליהם עמדתי, בחנה בעין מקצועית את פתרונות החניה, הגיעה לידי מסקנה שיש באלה כדי לענות על הצרכים, הן לטווח המיידי והן לטווח הרחוק ושיהיה בהם כדי להבטיח את המתחייב על פני הדין.

לפיכך, דין העתירה להתקבל, והחלטת ועדת הערר בנוגע לחניות מבוטלת בזאת.

לפני עתירה מנהלית כנגד החלטתה של ועדת הערר המחוזית לתיכנון ולבניה מחוז תל אביב (להלן: "ועדת הערר") מיום 12.6.19, במסגרתה נקבע כי המבנה נשוא הדיון הוא "מבנה נמוך קיים" כהגדרתו בתקן ישראלי 413 "תכן עמידות מבנים ברעידות אדמה" (להלן: "תקן 413") (התקן בנוסחו הרלוואנטי לדיון צורף כנספח 2 לעתירה), משכך, הוא פטור מתחולתו של תקן 413 ופועל יוצא מכך תמ"א 38 אינה חלה עליו ואין הוא זכאי לתמריצי תמ"א 38 (להלן: "ההחלטה").

בכלל זה בפרט יצוין כי במסגרת החלטת הוועדה המקומית, נקבעה, כנקודת מוצא, תחולת תמ"א 38 על המבנה נשוא הדיון, קרי הועדה המקומית סברה כי חל על המבנה גיליון 5 לתקן 413 וזאת, הואיל ולדידה, המועד הקובע לתחולתו של תקן 413, היה המועד בו הוגשה על ידי העותרת הבקשה השנייה, אליה צורף דו"ח המהנדס המאשר הצורך בחיזוק המבנה מפני רעידות אדמה.

לאור כל האמור, קיבלה וועדת הערר את טענת העוררים (הם המשיבים 3-15 בעתירה לפני) ולפיה לאור הוראות גיליון 6 לתקן 413 אין תחולה לתמ"א 38 על המבנה דנן ואין מקום להתיר תמריצים מכוחה וביטלה את החלטת הועדה המקומית אשר התירה, במסגרת החלטתה, תמריצים בהסתמך על תמ"א 38.

יתרה מכך, לטענת העותרת העידר דרישה כאמור (קרי לעידכון חוות הדעת) מסתדר גם עם הגיונם של דברים, שכן מאחר והמבנה לא עבר שום שינוי הנדסי, לאחר שנבדק ונימצא כי הוא טעון חזוק, הרי שהזמן שחלף בודאי אינו הופך אותו לעמיד יותר בפני רעידות אדמה.

...

לאחר שבחנתי את עמדות הצדדים לעניין פרשנות התקן, נחה דעתי כי האופן בו פירשה ועדת הערר את התקן עולה בקנה אחד והוא קוהרנטי עם לשון התקן.

זאת ועוד, אין בידי לקבל טענת העותרת ובהתאם לה יש לאפשר לה עריכת סקר ספציפי למקרקעין עליהם נמצא המבנה ובהתאמה לתוצאותיו של זה לקבוע האם המבנה נשוא הדיון עונה או אינו עונה אחר הגדרת התקן.

סוף דבר; לאור כל האמור והמפורט – העתירה נדחית.

בית המשפט קמא לא מצא כי נפל בהקשר זה פגם בהחלטת ועדת הערר אשר יצדיק את התערבותו בה. חרף האמור, קבע בית המשפט קמא כי הואיל והדיון בבקשות מוחזר לועדת הערר לשם בדיקת תחולת התכנית על המבנים, תתייחס הועדה גם לטענות המערערים בהקשר זה, ולחוות הדעת מטעמם.

דברי ההסבר לתכנית מפרטים את הטעם להחלת התכנית על קבוצה זו בציינם כי: "התקן הישראלי לעמידות מבנים ברעידות אדמה – ת"י 413 – אושר לראשונה בשנת 1975 (עידכון אחרון: אוקטובר 1998). עד למועד זה לא היה תקן מחייב לבניה עמידה בפני רעידות אדמה. בהנחה כי הוראות התקן לא יושמו מיד עם אישורו, לאור משכי הזמן הדרושים להליכי תיכנון, רשוי ובצוע של מבנים, נקבע בהוראות התכנית (סעיף 4 – תחולת התכנית) כי התכנית תחול על מבנים קיימים שהיתר הוצא לבנייתם קודם ה-1 בינואר 1980. [...]" (דברי ההסבר לתמ"א 38, זמין באתר האנטרנט של מינהל התיכנון: http://www.iplan.gov.il) המלומדים גדרון ונמדר מתייחסים לסוגיה זו ומציינים כי: "קביעת התאריך של ה-1.1.80 כמועד הקובע נעשה מנימוקים מעשיים ופורמאליים.

על סמך קביעות אלה, עמדת היועץ לועדה הייתה כי ניתן לידון בבקשות, אך הוסיף וציין כי בטרם מתן היתרי הבנייה יהיה צורך לבחון את מילוי כלל הדרישות ההנדסיות עבור המבנה המחוזק.

...

גם בעניין זה מקובלת עלי קביעת בית המשפט קמא, כי חוות דעת אשכנזי לא הציגה ניתוח בדבר כדאיות הפרויקט ללא בניית המרפסות וכי טענות המערערים בהקשר זה בפני הוועדה נטענו באופן שאינו מאפשר להגיע על בסיסן למסקנה כי החלופה אותה הציעו כדאית מבחינה כלכלית.

לסיכום סוגיית כדאיותו הכלכלית של הפרויקט עמדתי היא כי בנסיבות העניין, לא נפל פגם בקביעותיה של ועדת הערר ובצדק אימץ בית המשפט קמא את המסקנה כי לא עלה בידי המערערים להראות שקיימת חלופה לחיזוק המבנים אשר יש לה כדאיות כלכלית ואשר תפגע פגיעה פחותה במערערים.

מכל הטעמים המפורטים לעיל, אציע לחבריי לדחות את הערעור, ולחייב את המערערים בהוצאות משפט ושכר טרחת עו"ד בסך 10,000 ש"ח לטובת המשיבה 1, 10,000 ש"ח לטובת המשיבה 2, וסך 15,000 ש"ח למשיבים 4 ו-6, יחד.

במסגרת העתירה, טענה המערערת כי יש להורות על ביטול החלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר, ולהחיל את הוראות תמ"א 38 ותכנית רש/3838 על הבניין.

לעומת זאת, ככל שמדובר במבנה שניתן לגביו היתר בניה לאחר היום הקובע, יחולו עליו הוראות התמ"א, רק אם הוא ניבנה שלא לפי תקן ישראלי – ת"י 413 (תקן עמידות מבנים ברעידות אדמה) (להלן: תקן 413).

וכך מציינים המלומדים גדרון ונמדר בספרם (מיכה גדרון ואהרן נמדר תמ"א 38 (2012) (להלן: גדרון ונמדר)): "קביעת התאריך של ה-1.1.80 כמועד הקובע נעשה מנימוקים מעשיים ופורמאליים. הנימוק המעשי הוא, כי למרות שתקן 413 ניכנס לתוקף בשנת 1975, הערכת הגורמים המקצועיים במוסדות התיכנון הנה, כי חלפו מספר שנים עד שהתקן הוטמע בהליך התיכנוני, ועד שרשויות התיכנון נערכו לבדוק את יישומו של התקן בהיתרי הבניה. הנימוק הפורמאלי הוא, כי הוראות תקן 413 הפכו למחייבות בכל היתר בניה מיום ה-1.1.80 ואילך, מכוח הוראה שנקבעה בתקנות התיכנון והבניה." (שם, בעמ' 52).

אכן איפוא, התכלית המרכזית של תמ"א 38 היא להיתמודד עם הסיכון להתרחשות רעידות אדמה על ידי חזוק מבנים שניבנו שלא בהתאם לתקן 413 (עניין רוסו, פסקה 14; עע"מ 7381/15 ש. דורפברגר בע"מ נ' עודד, פסקות 23-20 (30.10.2016) (להלן: עניין דורפברגר); רע"א 1002/14 שומרוני נ' קופמן, פסקה 11 (9.7.2014).

בשים לב לאמור, בבוא מבקש לבקש היתר, ובעניינינו הקבלן, עליו להגיע לועדה בידיים נקיות, והוא אינו יכול להסתמך על כך שועדת התיכנון לא תשקול במסגרת שיקוליה את קיומו של מבנה ללא היתר (עע"מ 1196/12 מצלאוי נ' משרד הפנים, ועדת ערר מחוזית לתיכנון ובניה מחוז תל אביב, פסקה 16 (8.4.2013)).

...

אך לא זה המקרה שלפנינו, והתוצאה אליה הגענו, מביאה בסופו של דבר לכך שבניין שנבנה לפני כארבעים שנה ימשיך לעמוד על תילו ללא היתר, ללא חיזוק וללא ממ"דים.

השופטת ד' ברק-ארז: אף אני מסכימה כי דין הערעור להידחות.

לא מצאנו דרך חוקית לסייע לבעלי הדירות בבניין.

תמ"א 38 ותקן 413 תקן ישראלי 413 "תכן עמידות מבנים ברעידת אדמה", פוטר "מבנה נמוך" מהצורך בחיזוק בפני רעידות אדמה.

טענות העותרת לטענת העותרת, "המועד הקבוע" לתחולת גיליון 5 צריך להיות מועד הבקשה להיתר או לכל היותר במועד ביצוע הבדיקה המקצועית בדבר עמידת הבניין בתקן 413.

הוראות המעבר נועדו לאפשר לשוק, לבעלי הבתים הנמוכים והיזמים "תקופת היסתגלות" שבהם הם ימשיכו לקדם פרויקטים מכוח תמ"א 38, שאחרת יפגע אינטרס ההסתמכות שלהם – שכן מאות פרויקטים שכבר תוכננו והושקעו בהם כספים יורדים לטמיון.

...

בית המשפט העליון קבע כי "לאחר שעיינו בחומר שלפנינו ולאחר ששמענו באריכות את טיעוני הצדדים, מצאנו לאמץ את פסד דינו של בית המשפט קמא", עוד נקבע ש"למעלה מן הצורך נציין כי אף אנו סבורים, כפי שנקבע על ידי בית משפט קמא, כי המועד הקובע הרלוונטי לתחולת תקן 413 הוא יום החלטת הוועדה המקומית לכל המוקדם" (31.5.2021).

אשר לטענת העותרת כי הנימוקים בעניין רומנילי התבססו על פרשנות הוראות תמ"א 38, ולטענה יש לבסס מסקנה שונה על בסיס נימוקים אחרים הקשורים בהוראת המעבר בגיליון 6, טענה ועדת הערר כי לצורך בחינה האם פסק דין מהווה תקדים מחייב, יש לבחון את הסוגיה במוקד הדיון בבית המשפט העליון ואת תוצאתו האופרטיבית של פסק הדין במישור העובדתי.

סוף דבר העתירה נדחית.