הסכם על מתן שירותי תקשורת ויחסי ציבור עבור העירייה

בית המשפט המחוזי בתל אביב - יפו בשבתו כבית-משפט לעניינים מינהליים עת"מ 16382-08-20 זכאי ואח' נ' ולבנייה מחוז תל אביב ואח' לפני כבוד השופטת יעל בלכר העותרים 1.רחל זכאי 2.משה ליפקה 3.אליהו מינקוביץ 4.גלית רוזובסקי 5.מיכאל שפטלר המנהלים מטעם בית המשפט לניהול שטח הגוש הגדול (6896) המשיבים 1.הועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה מחוז תל אביב 2.רשות מקרקעי ישראל ע"י ב"כ עו"ד תמי ברעם ועמיקם אשל מפמת"א (אזרחי) 3.הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה תל אביב יפו ע"י ב"כ עו"ד יודפת כהן, השרות המשפטי ביניין הערייה פסק דין

ראו גם דברי ההסבר לתכנית: "חלקה של התכנית, הכולל את תשתיות העל הציבוריות ואת מערך השטחים הפתוחים המרכזיים, כולל הוראות של תכנית מפורטת. לפיכך ניתן להקים מכוחה של תכנית זו את תשתיות העל הציבוריות בתחומה, ובכלל זה דרכים ראשיות וכן את השטחים הפתוחים המרכזיים שבין הים והרובע, כל זאת לטובת הציבור"; וכן, מטרת התכנית כקבוע בסעיף 2.1 "תיכנון רובע ערוני חדש אשר יהווה חיבור למרקם העירוני הקיים והמתוכנן וייצר רצף ערוני בין חלקי העיר. התכנית הנה ברובה מתארית, המייעדת את כל שטחה לאיחוד וחלוקה בעתיד על פי עקרונות הקבועים בה. שטח התכנית מחולק לשלושה מיתחמי תיכנון. לכל אחד מהם תוכן תכנית מפורטת נפרדת ובלתי תלויה באחרות. תכנית זו הנה תכנית מפורטת אשר מכוחה ניתן להוציא היתרי בנייה עבור: פארק המסלול, הפארק החופי, הפארק החוצה את התכנית ממזרח למערב, הדרכים התוחמות את הבלוקים הערוניים, התשתיות העירוניות והמסוף התחבורתי בצפון התכנית"; וס"ק 2 לסעיף 6.21 שעניינו "איחוד וחלוקה" שלפיו "חלק מהדרכים והשטחים הפתוחים בתכנית זאת מפורטים וניתן להוציא להם היתרים מכח תכנית זאת". אשר לאיחוד וחלוקה - התכנית כוללת הוראות לאיחוד וחלוקה בעתיד (ללא הסכמת בעלים), שייערך ביחס לשטח התכנית כולה על פי העקרונות הקבועים בתכנית.

כל השטחים המיועדים להשלמות מתוך חלקה 1 שבתחום תכנית זו יועברו להשלמות ללא זכויות מאחר וזכויותיהם ניתנו בתחום תכנית זו. בעת עריכת תכניות לשטחים שממערב להמשך רח' אבן גבירול יופחתו זכויות עבור שטחי קרקע של כ- 44.7 דונם - שהוא ההפרש בין שטחי הקרקע הקיימים בתכנית ובין שטחי הקרקע עבורם ניתנו זכויות בהתאם להסכם הנזכר לעיל - בגין 268 דירות, שזכויותיהם ניתנו בתחום תכנית זו. הערה כאמור לגבי הזכויות תרשם בלישכת רישום המקרקעין.

כמו כן, מקודם תיכנון מפורט של נת"ע לאורך אבן גבירול בתחום רובע שדה דב. עם פירסום התכנית למתן תוקף בחלוף מועד לתקיפתה וללא בקשה לצוו ביניים, רשאית הייתה הערייה לפעול לקידומה ולהסתמך על כך ו"פתיחתה" של התכנית תיגרום לפגיעה בלתי מידתית בהתקשרויות ובגורמים שלישיים ללא כל הצדקה וגם לציבור כולו, שכן פעולות הערייה הן בעבור הציבור.

לעיתים ימים אחדים בלבד יכולים להיות שהוי ולעיתים אין בחלוף חודשים כדי להיות שהוי (בג"ץ 453/84 איתורית שירותי תיקשורת נ' שר התיקשורת פ"ד לח(4) 617, בג"ץ 4077/92 אבישר נ' שר הפנים, פ"ד מז(2) 837, ס' 7, ברק-ארז שם, בעמ' 357).

לא זו הדרך שבה בחרו העותרים, שהעדיפו לפני כ- 30 שנים, את הוודאות התכנונית ובקשו לעשות כל מה שניתן על מנת למלא את מיכסת יחידות הדיור שנקבעה בהסכם ולהנות מפירותיה.

...

לטענת העותרים, יש להקנות לשטח זכויות לפי תכנית שדה דב ולקזז מהן זכויות ל- 268 יח"ד שהתקבלו מכוח תכנית במ/9 וזאת בלבד, כך שבסופו של דבר יוקצו להם במסגרת התכנית, 214 יח"ד נוספות.

אני דוחה את טענת העותרים, כי אין לפרש את הוראות תכנית במ/9 כדרך שפירשה הוועדה המחוזית, משעה שאין כל יכולת לקבוע במסגרת תכנית במ/9 קביעות ביחס לשטח שמחוץ לקו הכחול של תכנית במ/9.

בנוסף, סבורני כי העותרים שנהנו מהוראות תכנית במ/9 ופירותיה, מנועים מלהעלות טענות כנגד הוראותיה וכנגד האופן שבו נעשו תחשיבי הזכויות, תוך ניצול ומימוש זכויות במקרקעין שמחוץ לקו הכחול.

סוף דבר נוכח כל האמור לעיל, אני דוחה את העתירה על הסף ולגופה.

סוגים שונים של התנהגויות – בין אם בדרך של עשיה או חדילה, השהיה, החשה, האטה, העדפה או הפליה לרעה (סעיף 293(2) לחוק); סוגים שונים של מצבים – בין אם בעד פעולה מסוימת; או כדי להטיות למשוא פנים בדרך כלל; או בעד פעולה של הלוקח עצמו או בעד השפעתו על פעולת אדם אחר; בין אם ניתן מידי הנותן או באמצעות אדם אחר; בין אם ניתן לידי הלוקח או לידי אדם אחר בשביל הלוקח; בין אם לכתחילה או בדיעבד; בין אם הנהנה מן השוחד היה הלוקח או אדם אחר; בין אם תפקידו של הלוקח היה של שררה או של שירות; אם היה קבוע או זמני ואם כללי או לעניין מסוים; אם מילויו היה בשכר או בלי שכר, אם בהיתנדבות או תוך קיום חובה; בין אם נילקח על מנת לסטות מן השורה במילוי התפקיד או בעד פעולה שהיה חייב לעשותה על פי תפקידו (סעיפים 293(3)-(7) לחוק); סוגים שונים של מעשים – לקיחת שוחד; מתן שוחד; בקשת שוחד; תיווך שוחד; קבלת מתת לסוגיה השונים על מנת להניע עובד ציבור או מועמד לתפקיד (סעיף 295 לחוק); סוגים שונים של מתת – בין אם עבור כסף, או שווה כסף, שירות או טובת הנאה אחרת (סעיף 293(1) לחוק); דיני הראיות – הנמכת הרף הראייתי, כך שניתן להרשיע על סמך עדות יחידה של שותף לעבירה (סעיף 296 לחוק), בצרוף חזקות עובדתיות המיוחדות לעבירת השוחד כפי שיפורט בהמשך.

בית המשפט ביסס ההרשעה באישום זה, בין היתר, על עדותם של מינהלי עמותת "איילים" ושל עדים רבים אחרים הקשורים למתן שירותי הייעוץ ויחסי הציבור.

במסגרת האישום השביעי – "פרשת היתאחדות היזמים" – הורשעה המערערת בכך שכנגד השגת תקציבים עבור היתאחדות היזמים בישראל במסגרת תפקידיה הציבוריים, לקחה מאירנה וולדברג, מנכ"לית היתאחדות היזמים בישראל (להלן: וולדברג), שוחד בשווי 15,084 ₪ וזאת באמצעות מימון הוצאות נסיעת עבודה של גודובסקי ושל יועץ התיקשורת שלה לסרביה ולאוקראינה.

כל אלה מטרות חיוביות כשלעצמן, אך בכך אין כדי להקהות את עוקצה של עבירת השוחד, מאחר שאין לראות פעולות אלה כעומדות בפני עצמן, אלא יש לראותן בהקשר הכולל (וראו עניין אלגריסי שם התבקשו יזמים על ידי סגן ראש עריית אילת ויו"ר ועדת המשנה לתיכנון ובניה, לתרום כסף לאגודות הספורט בעיר, וכן עניין הולילנד, שם התבקש צ'רני לתרום לאגודת "יד שרה").

ואם בדרכי עקלתון וביחסי ציבור עסקינן, אזכיר גם את האישומים השלישי והחמישי שבמסגרתם דאגה המערערת לכך שהחל"פ ומועצה אזורית מגילות יעבירו כספים לאתר האנטרנט "יזרוס". מועצה אזורית מגילות העבירה את הכסף באמצעות קבוץ קליה (האתר קומראן) שהתקשר בהסכם פקטבי עם "יזרוס" [במאמר מוסגר: עמותת "איילים" שילמה 45,000 ₪ בחודש לאתר "יזרוס", ובסך הכל כמיליון ₪, אך כתב האישום לא מייחס למערערת או למנהלי עמותת "איילים" כל עבירה בעיניין זה].

כך, הפנה המערער לעונש של 9 חודשי מאסר לריצוי בדרך של עבודות שירות, אשר נגזר על **** אלינסון (להלן: אלינסון) אשר הורשע במתן שוחד בסך של כ-350,00 ש"ח (האישום הרביעי – "פרשת עזרא"); לעונש של 6 חודשי מאסר לריצוי בדרך של עבודות שירות, אשר נגזר על מתן דהן (להלן: דהן) אשר הורשע במתן שוחד בסך של 295,300 ש"ח (האישום הששי – "פרשת איילים"); ולעונש של 6 חודשי מאסר לריצוי בדרך של עבודות שירות, אשר נגזר על אירנה וולנברג אשר הורשעה במתן שוחד בסך של 15,084 ש"ח (האישום השביעי – "פרשת היתאחדות היזמים").

...

לאחר עיון בכתובים ולאחר שמיעת הצדדים לפנינו, הגעתי למסקנה כי במקרה דכאן ישנם טעמים מיוחדים מוצקים אשר מצדיקים הקלה בעונש שנגזר על המערער חלף מיצוי הדין – זאת, מבלי להתעלם מחומרתן היתרה של העבירות שהלה ביצע.

בשים לב לכך, סבורני כי נכון יהיה אם המערער ירצה את מאסרו מאחורי סורג ובריח ואין מקום לדבר על המרת המאסר בעבודות שירות כפי שנתבקש.

כפועל יוצא מהשיקולים שמניתי – דינו של ערעור המדינה, על כל חלקיו, להידחות.

המבקשים מרחיבים בטענתם בדבר משבר אמון עמוק מצידם ביחס למשיב, קשיי תיקשורת וחילוקי הדיעות שנוצרו בין הצדדים במהלך העבודה המשותפת.

זאת ועוד, נראה כי אין חולק שלנוכח מהות השרות ומערכת היחסים העכורה בין הצדדים, וכאשר המערערים פנו לגורם מקצועי אחר לצורך תיכנון ביתם, ההסכם בין הצדדים כאן הפך בלתי ניתן לקיום, ואף בהיבט זה אין המבקשים מנועים בהכרח מלתבוע השבה (השוו: 1156/10 האס ואח' נ' חברת הבונים בקרית משה בע"מ) (2012)).

זאת ועוד, ניתן להשקיף על הסיטואציה בעניינינו כעל היתקשרות למתן שירות אישי, מסוג שאיננו ניתן לאכיפה לפי סעיף 3(ב) לחוק החוזים (תרופות בשל הפרת חוזה), תשל"א – 1970 (לפסיקה אשר סיווגה היתקשרות עם אדריכל כהתקשרות למתן שירות אישי, ראו: ע"א 246/79 הוועד הצבורי להקמת ישיבת פורת יוסף נ' משה ספדיה (פורסם במאגרים); ע"א 3005/04 (מחוזי – חיפה) זמיר עמוס נ' מועצה מקומית ערערה (פורסם במאגרים) (2005), מפי כב' השופט עמית).

במצב מעין זה, זכאי נותן השרות לתשלום שכר ראוי בגין השרות שכבר ניתן על-ידו עובר להפסקת ההיתקשרות (ע"א 136/92 ביניש – עדיאל- עורכי דין נ' דניה סיבוס חברה לבניין בע"מ (פורסם במאגרים) (1993); ע"א 9784/05 עריית תל אביב יפו נ' ידידיה גורן, עו"ד (פורסם במאגרים) (2009)).

בנסיבות אלה ביקשו הם שלא להמשיך את ההיתקשרות עם האדריכל (לשלב של הוצאת היתר הבניה, תכניות עבודה ופקוח עליון על הבניה), ובכך אינני מוצאת חוסר תו"ל. בנסיבות מעין אלה, אין המבקשים מוחזקים כמי שהפרו את ההסכם על-ידי ביטולו, אולם לצד זאת זכאי המשיב לתשלום שכר ראוי עבור עבודה שביצע בפועל עד סיום ההיתקשרות.

...

אולם המומחית לא נחקרה על חוות-דעתה, ואף שדבר ייחודיות ההסכם במקרה דנן צוינה על-ידה, סבורני כי לא הובאו ראיות מספקות באופן שיאפשר לקבוע באופן מושכל דיו חלוקה אחרת בין העבודה שכבר בוצעה בפועל לזו שטרם בוצעה על-ידי המשיב, או לקבוע באופן אחר שווי העבודה שבוצעה.

בנסיבות אלה, ונוכח ההלכות הידועות באשר למשקל הרב הנתון לחוו"ד מומחה מקצועי שממנה בהמ"ש, מסקנתי היא כי יש להעריך את שווי השירות שניתן ע"י המשיב ביחס לבית המגורים, לנקודת הזמן בה הסתיימה ההתקשרות, כ- 50% מהעלות הכוללת לפי ההסכם.

העובדה כי היא נעשתה לאחר שהמבקשים ביטלו את ההסכם איננה משנה לענייננו, שכן סבורני שהוראה זו כפי שנקבעה בהסכם בין הצדדים (בהקשר של שמירת זכות הקניין הרוחני בידי המשיב לצד זכות לשימוש עצמי למבקשים), יש לפרש כמכוונת לחול אף לאחר סיום היחסים החוזיים בין הצדדים ואף במקרה של ביטול ההסכם, וזאת בשלב בו התכנית כבר קיימת.

עיקר טיעוני העותרים העותרים טוענים כי נודע להם, לראשונה, על דבר חתימת ההסכם, מהודעת ראש המועצה, שנמסרה על ידו בישיבת המועצה שהתקיימה ביום 6.5.2019 וכי העתירה הוגשה לפני עבור 45 הימים בהם ניתן להגיש עתירה מינהלית (ללא הארכת מועד).

כן ראו, בעיניין זה, גם דברים שנאמרו בבג"ץ 453/84 איתורית שירותי תיקשורת בע"מ נ' שר התיקשורת, לח (4) 617 (10.1.1985) (פסקה 5), שם חזר בית המשפט העליון על כך שבבסיס השהוי עומדים אינטרסים הראויים להגנה, בין אם הם אינטרסים של הרשות השלטונית, בין אם הם אינטרסים של אדם אחר, ובין אם זה אינטרס הכלל, והוסיף ואמר, כי "... בבסיסו של השהוי עומדת העובדה, כי עבור הזמן גרם לשינוי המצב ולפגיעה ובאיזון הכולל, השמירה על אינטרסים אלה חשובה היא יותר מהשמירה על האנטרס של העותר, שעתירתו נדחית בשל השהוי". עם זאת הובהר, כי "אין לקבוע כלל נוקשה בנוגע למקרים בהם יהווה אחור מיכשול על דרך מבקשים סעד מבית משפט זה (בג"צ 76/49 [2], בעמ' 154) והכול תלוי בנסיבות העניין. לעתים ימים אחדים בלבד דיים כדי להוות שהוי, ולעתים אין בחלוף חודשים כדי להוות שהוי. אכן, "השהוי הוא פונקציה של הדחיפות" (השופט זילברג בבג"צ 8/59 [3])".

התאגיד ציין בתשובתו (מסעיף 57 ואילך), כי הוא השקיע כספים גם לפני חתימת ההסכם (לאחר קבלת ההחלטה מינואר 2017) אולם, לאחר החתימה על ההסכם הפכו פעולותיו משמעותיות הרבה יותר והן כללו, בין היתר, שכירת מבנה משרדים גדול, בו מועסקים עובדים קבועים, החזקת מנהל תפעול של רשת המים והביוב בעוספיא, שכירת שירותיו של משרד מהנדסים על מנת למצוא פיתרונות לבעיות במערכת המים של עוספיא והושקעו מאות שעות עבודה (צורף דו"ח של משרד המהנדסים - נספח 17 לתשובת התאגיד) ובוצעו עבודות בהקף של עשרות אלפי שקלים לשם מניעת קריסת אחת מתחנות השאיבה שבתחומי המועצה.

החלטת בית משפט על ביטול הסכם שנחתם ללא ייעוץ משפטי, התקבלה בפסק דין נוסף, אליו הפנה ב"כ העותרים, הוא פסק הדין שניתן על ידי כבוד השופטת (בדימוס) ש' וסרקרוג, ב עת"מ (חי') 1401/03 שמואל לוי נ' ישראל סדן, ראש-עריית חדרה, תשסג (2003) 769 (9.2.2004), שם הוחלט על מכירה ללא מיכרז, של מקרקעין בהקף גדול, שבחלקו גם שמורת טבע, כולל רצועת חוף ים ובחלקו האחר בנייה למגורים, ללא חוות דעת משפטית.

כן ראו דברי כבוד השופט נ' הנדל, בעע"מ 5106/14 עריית בת ים נ' אליהו ששון ואח' (3.9.2015) בעיניין השמוש בעקרון הבטלות היחסית, במיוחד שעה שביטול החלטה מינהלית יביא לפגיעה משמעותית בצדדים שלישיים: "בעבר, שלטה במשפטנו התפיסה המסורתית - ודוק, התפיסה להבדיל מהיישום העיוור בפסיקה - לפיה חריגה מסמכות של רשות שיפוטית או מנהלית גוררת אחריה בהכרח בטלות מוחלטת של הפעולה או ההחלטה. זו אינה התפיסה השלטת כיום. עם חלוף השנים, קנתה אחיזה במשפטנו הדוקטרינה של בטלות יחסית, שלפיה פגם משפטי שנפל בהחלטה מנהלית או שיפוטית אין משמעותו המיידית והמתחייבת בטלות. על פי תורה זו, יש הבדל בין שאלת עצם קיומו של הפגם ומהותו לבין שאלת הסעד או התוצאה של הפגם: 'הכלל הקובע מה מותר ומה אסור נמצא במישור אחד, ואילו הסעד על הפרת הכלל נמצא במישור אחר. בכל מישור פועלת מערכת שיקולים מיוחדת התואמת את הצרכים והמטרות באותו מישור. לכן אין לשלול את האפשרות שחוסר סמכות לא יוביל בהכרח לבטלות מוחלטת. חוסר סמכות ובטלות מוחלטת אינם תאומי סיאם. ואם היו כך בעבר, אין הכרח שיהיו כך כיום...' (ע"פ 866/95 סוסן נ' מדינת ישראל, פ"ד נ(1) 793, 816 (1996)). הראציונאל העומד ביסוד כלי משפטי זה - המרכזי במיוחד בתחומי המשפט החוקתי והמשפט המינהלי - הוא כי במישור הצבורי ראוי להיתחשב במכלול הנסיבות. מהות הפגם וחומרתו מהוות חלק חשוב במכלול זה, אך אין הן עומדות לבדן: 'הרעיון שמאחורי תיאורית הבטלות היחסית הוא, איפוא, הרצון לעשות צדק יחסי עם כל הגורמים העלולים להיות מושפעים מההכרעה, בצד מתן משקל הולם למהות אי החוקיות או הפגיעה שבמעשה הרשות המנהלית, אשר גרר את בטלות ההחלטה. על בית המשפט מוטלת החובה והאחריות לפעול מתוך זוית ראייה רחבה ככל הניתן, המתחשבת בטובתם וברווחתם של כלל הגורמים העשויים להיות מושפעים מהכרעתו' (התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' עריית ירושלים, פ"ד נח(4) 289, 309 (2004)). במילים אחרות, עקרון הבטלות היחסית הוא כלי משפטי העומד לרשות בית המשפט. כלי זה מושתת על שיקול דעת. באמצעותו ניתן וראוי להיתחשב - בשלב קביעת הסעד לריפוי הפגם - בגורמים נוספים. בעיקר, לצד מהות הפגם יש להביא בחשבון את נסיבות המקרה הנתון ואת השפעת בטלות ההחלטה או הפעולה על כלל הגורמים המעורבים, לרבות הציבור הרחב (ראו, למשל, בג"ץ 1555/05 יחזקאל לוי נ' בית הדין הרבני האיזורי מחוז תל אביב, [פורסם בנבו] בפסקות 44-43 (16.7.2009))" (שם, פסקה 10).

...

עמדתו של ב"כ העותרים לפיה אין כל חשיבות לשאלה אם נכון היה (מבחינת תוכן ההסכם ומבחינת טובתם של עוספיא ותושביו) לחתום על ההסכם אם לאו, בבחינת "ייקוב הדין את ההר", איננה מקובלת עליי ואיננה עולה בקנה אחד עם הפסיקה ועם כלל הבטלות היחסית, המבחין בין השאלה אם נפלו פגמים בהליך המינהלי (גם אם פגמים של חוסר סמכות) ובין השאלה אם בית המשפט יבטל את המעשה המינהלי.

סופו של דבר - העתירה נדחית על הסף, תוך הבהרה כי לולא נדחתה על הסף, היה נכון לדחותה לגופה.

העותרים ישלמו, ביחד ולחוד, לכל אחד מהמשיבים (משיבים 2-1 נחשבים, לצורך זה, כמשיב אחד), הוצאות העתירה בסך 10,000 ₪.

הבסיס לתחילת ההיתקשרות החוזית בין הצדדים הוא הסכם מיום 28.12.12, במסגרתו קיבלה העמותה את הצעתה של התובעת עבור פרויקט ספציפי – "הצעת היתקשרות למתן שירות יחסי ציבור לפעילות נשות הכותל בראש חודש אדר". ההסכם נוסח על ידי התובעת על גבי דף לוגו הנושא את שם עסקה – "אושר תיקשורת, יחסי ציבור, ייעוץ שיווקי וייצוג" והופנה לגב' לזלי זקס על מנת שתחתום ותאשר את ההצעה עבור העמותה.

[10: ר' לדוגמא סע"ש (חיפה) 25321-07-19 דנה אוחנה - המרכז האקדמי ויצו – חיפה (31.3.22) שם נקבע שלא היתקיימו יחסי עבודה בין הנתבעת לבין התובעת שספקה לה שירותי דוברות משך כ-20 שנה (עניין אוחנה); והשווה ל סע"ש (תל אביב-יפו) 18978-03-14 לירז תמם - עריית יהוד-מונוסון (1.8.16) שם נקבע שהתקיימו יחסי עבודה בין דוברת הערייה לבין הערייה.

...

] אם כן, גרסת העמותה שהתובעת ידעה על הכוונה למצוא לה מחליפה כבר מחודש אפריל 2018 מקובלת עלינו.

כן אנו מקבלים את טענת העמותה שמודעות הדרושים החלו להתפרסם כבר באוגוסט 2018.

סוף דבר התביעה נדחית.