היקף הזכות לקיים הפגנה ציבורית מחוץ למעון פרטי של איש ציבור

עוד בשנת 1973 עלתה סוגיה זו בפני בית משפט זה, כאשר המישטרה סירבה לאשר קיום הפגנה מול ביתו של שר החוץ, ובית המשפט פסק קצרות ונחרצות - "לפי פקודת המישטרה... יש למישטרה שיקול דעת ליתן את הרישיון המבוקש, לתיתו בערובה או בתנאים או בסייגים או לסרבו. ככל הנראה סבורה המישטרה כי חופש האסיפה וחופש הביטוי, שעליהם הסתמך העותר בעתירתו, אין פירושם מתן היתר לחדור לרשות היחיד של איש הממלא תפקיד צבורי ולהטריד אותו ואת בני ביתו בחייהם הפרטיים, כדי להשפיע עליו בדרך זו על פעילותו הציבורית. לא מצאנו דופי בגישה זו" (בג"ץ 456/73 כהנא נ' מפקד המחוז הדרומי (16.12.1973), להלן: ענין כהנא).

ראציונלים שונים ניתנו בפסיקה ובספרות, אצלנו ובעולם, להגבלות ולאיסורים על הפגנות ומשמרות מחאה ליד מעון פרטי, ובכלל זה: הפגיעה בזכות לפרטיות של איש הציבור בבית מגוריו הפרטי שלא במסגרת תפקידו הצבורי ("ביתו של אדם הוא מבצרו"); המיטרד וההפרעה (תוך פגיעה בזכות הקנין) לשגרת חייהם של איש הציבור, בני משפחתו ושכניו; והזכות של אדם "שיניחו לו לנפשו" ולא להיות "קהל שבוי" למסרים של המפגינים ("One important aspect of residential privacy is protection of the unwilling listener", כדברי בית המשפט בפרשת (Frisby.

אין אמנם בהבחנות אלה כדי להשליך על עצם הלגיטימיות לאסור קיום פעולות מחאה ליד המעון הפרטי, אך הן עשויות להיות רלבאנטיות לשאלת קיומה של חלופה אפקטיבית או באשר להקף המיגבלות של זמן, מקום ואופן שיוטלו, כגון המרחק מהבית הפרטי בו תותר הפגנה או משמרת מחאה.

על אף חשיבותה הרבה של הזכות להפגין – כנגזרת של חופש הביטוי – המהוה מרכיב חשוב ביותר בחברה דמוקרטית, גישתי, הנה כי כעיקרון יש לאפשר קיומן של הפגנה, תהלוכה, אסיפה, או משמרת מחאה מול או ליד מעונו הפרטי של איש ציבור, רק באותם מקרים שבהם לא קיימת אפשרות אפקטיבית להפגין מול המקום שבו הוא ממלא בדרך כלל את תפקידיו הציבוריים.

...

השופט י' דנציגר: כחברי, השופט מזוז, אף אני סבור כי יש לדחות את שתי העתירות דנן, שכן לא נפל פגם כלשהו בהחלטותיהם או בפעולותיהם של המשיבים בעניין הפגנת העותרים בבג"ץ 1983/17 ובעניין משמרת המחאה של העותר וחבריו בבג"ץ 2364/17.

באיזון הכולל אין להשקפתי עילה – בהינתן התשתית הנורמטיבית האמורה – להיעתר למבוקש בעתירה, וזאת אף לפי הגישה המרחיבה של המשנה לנשיא (כתוארו אז) א' ברק.

מטעמים אלה סבור אף אני כי דין העתירות להידחות.

בהקשר זה מוסיפה המדינה, "כי ראש הממשלה ובני ביתו, ככל אדם אחר, ואולי אף יותר מכך, זקוקים למרחב של פרטיות. אמנם ראש הממשלה הוא דמוית ציבורית, ומעצם רום תפקידו נתון לחשיפה מתמדת. אולם דוקא בשל כך, יש לאפשר לו לקיים, בצד תפקידו הצבורי, מרחב של חיים פרטיים בו תשמר אוטונומיית-מה, בכל הקשור לחיים האישיים שלו ושל בני ביתו". בכל הנוגע למסירת מידע חלקי, בתנאים, לפי סעיף 11 לחוק, גורסת המדינה כי לנוכח הבקשה הגורפת לקבלת פירוט של כלל ההוצאות, בצרוף כל החשבוניות, לא ניתן לפעול למסירת "מידע חלקי". בפרט כאשר העמותה לא ביקשה למסור לה מספר חשבוניות משבוע רנדומאלי במהלך שנת 2015; ומכל מקום, חשבוניות בודדות עלולות ליצור מצג מטעה ותמונה מעוותת, אשר לא יקדמו כל אינטרס הצבורי.

לגירסתו, בפירסום החשבוניות המבוקשות אין כל תועלת לציבור, מלבד ערך "המציצנות והרצון להלך רכיל, אשר אין בו כדי לתרום דבר למידע שלו זקוק הציבור או לתועלתו, כמו-גם כל עניין צבורי אחר". בהקשר זה הדגיש ב"כ ראש הממשלה, כי בפירסום מסגרת ההוצאות של בית ראש הממשלה, אכן קיים עניין צבורי אשר יש בו כדי לתרום לדיון עינייני המתנהל בציבור; וכמוסד הממומן מכספי ציבור, זכותו המלאה של הציבור לקבל מידע אודות מסגרת ההוצאות במעון ראש הממשלה ובחינת התאמתה למסגרת התקציבית שהועמדה לו, וכן לוודא לאלו מטרות הוצאו הכספים.

בנוסף מדגישה העמותה, כי אין נפקות לכך שמדובר בחשבוניות כביסה, שבהן בחר ראש הממשלה למקד את עתירתו, או כל הוצאה אחרת אשר תוסתר מעין הציבור בטענה של פרטיות; וטוענת כי כל שימוש אישי שנעשה בכספי ציבור יש בו "עניין צבורי", וטענת פרטיות לגבי שימוש בכספי ציבור לצרכים פרטיים, יש בה סתירה פנימית שאין לה זכות קיום במשטר דמוקרטי.

סעיף 9(א)(1) לחוק קובע, כי רשות לא תימסור "מידע אשר בגילויו יש חשש לפגיעה בבטחון המדינה, ביחסי החוץ שלה, בבטחון הציבור או בבטחונו או בשלומו של אדם". לענייננו יצוין, כפי שנקבע בפסיקת בית-המשפט העליון בהקשר דומה, כי "המושג ביטחון הציבור כולל גם הגנה על אנשים פרטיים, ובכלל זה הגנה מפני הטרדות ואיומים" (בר"מ 1713/13 ת.ל.מ – תחנות הקיבוצים לטפול בילד ובמשפחה נ' יעדים הנחיית תהליכים חברתיים וארגוניים בע"מ (29.5.13)).

נוסחת האיזון שנקבעה בסעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע נותנת בכורה לזכות לפרטיות, אך זאת כאשר מסירת המידע המבוקש אכן עולה כדי פגיעה בזכות זו. יש להבחין בין הפעילות הפרטית של איש הציבור לבין פעילותו הציבורית, כאשר מטבע הדברים הקף ההגנה שלה הוא זכאי בפעילותו הפרטית רחב יותר מזו שלה הוא זכאי בפעילותו הציבורית.

...

מקובלת עליי עמדת הממונה, עמדת היועץ המשפטי לממשלה ועמדת ראש הממשלה, שלפיה אין מקום לחשיפת הפירוט המתבקש, מעבר לקטגוריית ההוצאה ולסכומים המצטברים.

הסייג הנוגע לטעמים הביטחוניים אינו מאפשר אף הוא מסירת מידע חלקי שהוא חסוי, ואין מנוס מאי-גילוי פרטים שעלולים לפגוע ביטחון ראש הממשלה, או במחיקתם; והעמותה בסופו של יום גם לא חלקה על כך, ככל שמדובר בטעמים ביטחוניים.

התוצאה על-יסוד כל האמור לעיל, עתירת העמותה נגד החלטת הממונה, בדבר דחיית בקשתה לקבלת מידע אודות הוצאות מעון ראש הממשלה בשנת 2015 מעבר למידע שקיבלה, נדחית; ועתירת ראש הממשלה נגד החלטת הממונה בדבר פרסום חשבוניות הניקוי היבש משנת 2014, מתקבלת.

הבקשה מזמנת דיון בהתנגשות בין זכות המבקשת, עובדת ציבור בכירה במשרד הבריאות, לפרטיות ומדור שלו במעונה הפרטי, לבין זכות המשיבים – מיתנגדי חיסוני קורונה - למחאה והפגנה, לרבות תחום התפרשותה וגבולותיה.

נטען עוד כי החוק נועד להגן על נשים מפני הטרדות על רקע רומנטי ולא נועד למנוע מאנשים לממש את זכותם להפגין, הפגנות ומחאות שנעשו לכל אורך תקופת הקורונה כלפי נציגי ונבחרי ציבור, באותה דרך ובאותו אופן כפי שנעשה כלפי המבקשת.

הפסיקה ראתה בזכות לפרטיות כזכות לנהל את חייו בדל"ת אמות ביתו ללא הפרעה מבחוץ (ראו: בג"צ 2481/93 דיין נ' מפקד מחוז ירושלים, פ"ד מח(2) 456, 470 (1994) אליו נשוב בהמשך; להלן: עניין דיין ), ברוח המושג שהוטבע במשפט האמריקאי "The right to be left alone" (ראו: יצחק עמית חסיונות, ערכים ואינטרסים מוגנים – הליכי גילוי ועיון במשפט האזרחי והפלילי עמ' 1132 (2021)).

המישור השני הוא הקף התפרשות הזכות.

הכלל שנקבע הוא שאין להתיר הפגנה או אסיפה מול מעונו הפרטי של איש ציבור, אלא אם עלה בידי העותר להראות שאין בידו חלופה אפקטיבית לקיום האספה במקום אחר.

עוד נקבע כי ניתן לראות במעונו הפרטי של איש ציבור, כחלופה אפקטיבית, רק אם הוא מקיים שם את מלוא הפעילות הציבורית או את עיקרה.

...

אציין עוד כי לא שוכנעתי כי מתן הצו ירוקן מתוכן את זכותם של המשיבים למחות, כאשר יוכלו לממש זכות זו במקום אפקטיבי כפי שציינתי לעיל.

התוצאה בשים לב לאמור לעיל אני מקבל את הבקשה ומורה כי הצו שניתן במעמד צד אחד יהפוך לצו קבוע למשך שישה חודשים.

בנוסף אני מורה כי פסק הדין יועבר על ידי בא כוח המבקשת, למפקד המשטרה בתחנת חיפה, זאת לאחר שהתרשמתי שהשוטרים שהגיעו למקום, לא ידעו לפרט בפני המשיב מס' 1 האם הוא מאשם בעבירה כלשהי, וניכר היה כי אינם מודעים לכך כי מעשי הטרדה, ביניהם הטרדת עובד ציבור, יכולים להוות עבירה פלילית על חוק הגנת הפרטיות.

בהמשך, היתייחס השופט מזוז לטעמים העומדים בבסיס ההגבלה על קיום הפגנות ליד מעון פרטי של איש ציבור, כדלקמן: "ראציונלים שונים ניתנו בפסיקה ובספרות, אצלנו ובעולם, להגבלות ולאיסורים על הפגנות ומשמרות מחאה ליד מעון פרטי, ובכלל זה: הפגיעה בזכות לפרטיות של איש הציבור בבית מגוריו הפרטי שלא במסגרת תפקידו הצבורי ('ביתו של אדם הוא מבצרו'); המיטרד וההפרעה (תוך פגיעה בזכות הקנין) לשגרת חייהם של איש הציבור, בני משפחתו ושכניו; והזכות של אדם 'שיניחו לו לנפשו' ולא להיות 'קהל שבוי' למסרים של המפגינים ('One important aspect of residential privacy is protection of the unwilling listener', כדברי בית המשפט בפרשת Frisby) [...].

השופט מזוז הוסיף וציין, כי "אני נוטה להסכים עם העמדה האמורה. לדעתי, הפגנה או עצרת מחאה ליד מעונו הפרטי של איש ציבור, מקום שקיימת חלופה אפקטיבית (כגון משרדו), מקימה חזקה כי התכלית, לפחות העיקרית, של ההפגנה או משמרת המחאה אינה מימוש חופש הביטוי והמחאה אלא ניסיון להשפעה לא לגיטימית על איש הציבור במילוי תפקידו על ידי יצירת לחץ אישי עליו ועל בני משפחתו, כמבואר לעיל, ועל כן פעילות כזו אינה חוסה תחת ההגנה על חירות ההפגנה. אך מכל מקום, בין אם זה הבסיס העיוני לאיסור להפגנה ליד בית פרטי, ובין אם נאמר, כגישת השופטים לוין וגולדברג בענין דיין, כי מדובר אמנם בהתנגשות בין זכויות ואינטרסים לגטמיים אלא שבנסיבות אלה ידה של הזכות להפגנה על התחתונה, התוצאה זהה, ולפיה ככלל יש לאסור הפגנה או עצרת מחאה ליד מעון פרטי". אמנם, "יש להודות כי הפסיקה בישראל אינה עקבית, הן באשר לעצם העמדה בנוגע לקיום הפגנה או משמרת מחאה ליד מעונו הפרטי של איש ציבור (איסור או איזונים), למרות ההלכה הברורה שנקבעה (בדעת הרוב) בענין דיין, והן באשר לבסיס העיוני לאיסורים ולהגבלות על הפגנה או משמרת מחאה כזו, והנימוקים לענין זה משמשים לא פעם בערבוביה [...]. עם זאת ההלכה שנקבעה בענין דיין עומדת על מכונה והיא לא שונתה ולא נהפכה, וזו גם הגישה המקובלת כאמור בספרות ובפסיקה גם מחוץ לישראל" (שם, פסקות 17-16).

לאחר שמיעת טענות הצדדים, והסכמה שהושגה, קבע בית המשפט (מפי השופט מזוז), בהחלטה מיום 18.6.2017, את הדברים הבאים: "[...] נוכח אי ההבנה שעלתה מעמדת המשיבים באשר לפסק דיננו אנו מוצאים מקום להדגיש ולהבהיר כי פסק דיננו עסק בפעולות מחאה (הפגנה, תהלוכה או משמרת מחאה) מול ביתו של איש ציבור. ההלכה שנקבעה בענין דיין [...], ולמעשה עוד הרבה קודם לכן, אותה הבהרנו בפסק דיננו, מתייחסת לפעולות מחאה מול וליד המעון הפרטי של איש הציבור, היינו בסמיכות למעון, ואין להרחיבה מעבר לכך. לענין זה הובהר בין היתר בפיסקה 18 לפסק הדין כי – 'אכן, עוצמת האנטרס לאסור פעולות מחאה מול ביתו הפרטי של איש ציבור בנימוק שמדובר בהפעלת לחץ לא לגיטימי כאמור, אינה בעלת משקל זהה בכל המקרים. לא הרי נבחר ציבור כהרי עובד ציבור, ולא הרי עובד ציבור בכיר כהרי עובד ציבור זוטר, ולא הרי הפגנה המכוונת נגד החלטה של עובד ציבור בתחום המדיניות הכלכלית-חברתית כהחלטה של עובד ציבור במערכת אכיפת החוק בענין חקירה או העמדה לדין. אין אמנם בהבחנות אלה כדי להשליך על עצם הלגיטימיות לאסור קיום פעולות מחאה ליד המעון הפרטי, אך הן עשויות להיות רלבאנטיות לשאלת קיומה של חלופה אפקטיבית או באשר להקף המיגבלות של זמן, מקום ואופן שיוטלו, כגון המרחק מהבית הפרטי בו תותר הפגנה או משמרת מחאה. אציין כי בעקבות פסק הדין בפרשת Frisby עלתה השאלה, מהו המרחק מהבית הפרטי לגביו חלה הלכה זו [...]'.

...

אשר לטענה, כי המשטרה אינה אוכפת את האיסור על השמעת רעש בלתי-סביר, נטען, כי במתווה נקבע "איסור על גרימת רעש חזק או בלתי סביר כל שעה ובכל דרך שהיא", וכאשר "המשטרה סבורה כי מדובר ברעש בלתי סביר ובווליום גבוה מידי – היא פונה אל המפגינים להנמיך את גובה ההגברה, והתרשמות גורמי המשטרה בשטח היא שהמפגינים, עד כה, נענו באופן כללי לבקשה זו". בהתייחס לטענת העותרים בעתירה הראשונה, כי הרעש בהפגנות חורג מרמת הרעש המותרת על-פי התקנות למניעת רעש בלתי-סביר, צוין כי "מחאה, מעצם טיבה וטבעה היא רועשת [...] [ו]על פניו, דומה כי קשה למדוד את הרעש הנגרם בהפגנה באמצעות אמת מידה דווקנית של רמת דציבלים". אשר לטענה כי המתווה בכללותו לא נאכף כיאות על-ידי המשטרה, נטען כי הדברים אינם עולים בקנה אחד עם 'המצב בשטח', שכן המשטרה פועלת כל העת לאכוף את המתווה, על כל פרטיו ודקדוקיו; ממילא, לא קמה עילה להתערבות שיפוטית, גם לא במישור 'ביצועי' זה. לצד האמור נכתב, כי "כיום לא נעשה שימוש במעון הרשמי בירושלים על ידי ראש הממשלה. מזה תקופה ארוכה, בכוונת משרד ראש הממשלה לבצע במעון הרשמי שיפוצים מטעמים אבטחתיים ומטעמים תחזוקתיים. העבודות עתידות להתחיל בקרוב והן צפויות להימשך לכל הפחות כשישה חודשים". משיבי הממשלה הוסיפו כי דין הבקשות למתן צו ביניים – להידחות גם הן. בראש ובראשונה, נוכח העובדה כי דין העתירות גופן להידחות; מעבר לכך, משום שמדובר בבקשות למתן צו עשה, אשר בית המשפט נוטה, ככלל, שלא לתתו במסגרת בקשת ביניים.

כן מקובל עליי כי את ההוראה הקבועה בסעיף 3(א) למתווה ההפגנות, לפיה אין לאפשר "גרימת רעש חזק או בלתי סביר בכל שעה ובכל דרך שהיא" יש לפרש לאור הוראות תקנה 2 לתקנות למניעת מפגעים (רעש בלתי סביר), התש"ן-1990 (פסקה 80(ה) לפסק דינו).

מלאכת איזון זו הביאה את בית משפט זה בעבר למסקנה כי, ככלל, מקום בו קיימת חלופה אפקטיבית, אין לאפשר הפגנה מול מעונו הפרטי של איש ציבור (ראו, למשל, בג"ץ 2481/93 דיין נ' מפקד מחוז ירושלים, פ"ד מח(2) 456 (1994) (להלן: עניין דיין); בג"ץ 1983/17 נפתלי נ' היועץ המשפטי לממשלה (27.4.2017) (להלן: עניין נפתלי)).

לכך יש להוסיף את העובדה שלעת הזו אין המעון הרשמי של ראש הממשלה מתפקד (בשל הצורך בשיפוצים), והמעון ברעננה משמש כ"מעון ראש הממשלה למעשה" או כ"מעון רשמי בלתי-רשמי", ועל כורחך אתה מגיע למסקנה כי אין מנוס, לעת הזו, מלאפשר קיום של הפגנות במקומות שהוצעו במתווה המשטרה, ובהתאם לתנאים שנקבעו על ידה.

לאור האמור בתסקיר, המליץ שירות המבחן להשית על הנאשם רכיב של ענישה חינוכית וקונקרטית בדמות צו שירות לתועלת הציבור בהקף של 250 שעות ורכיב של עונש מותנה כגורם מרתיע לעתיד.

עוד טען שמדובר היה בארוע חתונה פרטי וסגור והמעשה יכול היה להשפיע לכל היותר על הנוכחים בו, כך שאין מדובר בתפוצה רחבה כגון במקרים של הפגנה או אסיפה או הסתה באמצעות מדיה.

הערכים החברתיים המוגנים שנפגעו הם אלה: ערך ההגנה מפני מעשי אלימות הנובע מהחשש שההסתה תוביל לעשיית מעשי אלימות מצד אלה שנחשפו לה; ערך השמירה על שלום הציבור ובטחונו, ובטחון רכושו; ערך ההגנה על השיח הצבורי הפומבי כשהוא נקי מביטויים מקדמי אלימות; ערך שמירת ביטחון הציבור מפני החזקה בלתי מורשית של כלי נשק; וערך ההגנה על שילטון החוק.

ברע"פ 5906/22 נחום שלום אריאל נגד מדינת ישראל (15.12.2022) עמד בית המשפט העליון על האבחנה שיש לערוך בין ביטויים מקוממים שהם חלק משיח לגיטימי ושכלפיהם יש לגלות סובלנות, לביטויים מסיתים לאלימות שיש להוציאם אל מחוץ לשיח הלגיטימי.

בקביעת מיתחם העונש ההולם מתחשבים בתי המשפט בטיב המעשה ואופיו, מספר הפרסומים המסיתים, חומרתם, מידת מובהקותם, הפוטנציאל המזיק הטמון בהם, סמיכות הפרסומים לארועי אלימות חמורים, משך זמן הפירסום, מידת החשיפה של הפרסומים המסיתים, קיומו או היעדרו של תיכנון מוקדם, הנזק שניגרם או שהיה עלול להגרם כתוצאה מהפרסומים, חלקו היחסי של הנאשם במעשה, השילוב שבין עבירת ההסתה לעבירות נוספות וכיו"ב. אף שחלק מהמקרים שיובאו להלן ניתנים לאבחנה לקולה או לחומרה, יש בהם לתת מידע והקשר לעונש הראוי וניתן להסיק מהם מסקנות רלוואנטיות על דרך ההשוואה המושכלת.

הנאשם פירסם בפייסבוק פרסומים ותגובות המכילים תכנים המסיתים לאלימות וגזעניות כלפי אנשים ממוצא ערבי, כלפי אנשי ציבור ערביים, וכלפי אנשים המחזיקים בעמדות שמאלניות.

מזכירות בית המשפט תמציא את העתק גזר דין לשירות המבחן למבוגרים ולממונה על עבודות שירות בשב"ס. זכות העירעור לבית המשפט המחוזי בירושלים בתוך 45 יום, תימנה מיום פירסום גזר הדין המשלים.

...

בהתאם לתיקון 113 לחוק העונשין, ולאחר שקלול מכלול הנסיבות והשיקולים הרלוונטיים, אני סבור שמתחם העונש ההולם את המעשה נע בין 3 חודשים בעבודות שירות ועד 18 חודשי מאסר בפועל והכול לצד מאסר על תנאי וקנס.

הרשעתו זו התיישנה אך טרם נמחקה ועל כן לא הענקתי לה משקל רב. לאחר שנתתי דעתי לכלל הנסיבות שאינן קשורות בביצוע העבירה ובפרט לחלוף הזמן הניכר, לתובנותיו של הנאשם, ולאורח חייו הנוכחי, הגעתי לכלל מסקנה שיש למקם את עונשו בשליש התחתון של מתחם העונש ההולם, קרי, לגזור עליו ארבעה מאסר בעבודות שירות לצד מאסר על תנאי וקנס.

לפיכך לא ניתן להחמיר עם הנאשם בגדרי המתחם בשל כך שהורשע בעבירה נוספת או בשל המעשים שעשה באירוע, אלא רק בשל נסיבות שאינן קשורות בביצוע העבירה, וכך נהגתי במקרה זה. סוף דבר לאחר ששקלתי את רכיבי הענישה השונים – סוגם, מידתם והשפעתם ההדדית, החלטתי לגזור על הנאשם את העונשים כדלקמן: מאסר בן ארבעה חודשים שאותו יישא הנאשם בעבודות שירות בכפוף להתאמתו.