היטל סלילת כבישים בתל אביב חוקיות ההיטל והשלכות אי תשלומו

בכך הוא נבדל ממעמדו הסביל של בעל נכס, הנידרש לשלם היטל ביוב או היטל סלילת כביש ומדרכה.

בהקשר לכך, נידרש לאזן בין האינטרס של אכיפת שלטון החוק ובין הצורך בהבטחת פעולה סדירה ושוטפת של הרשות, ומניעת העוול שבהטלת מימון פעולותיה על הציבור: ראשית, בפסק-הדין לא ניתן משקל לאינטרס ההסתמכות של המערערות, שפעלו בתום-לב בהסתמך על הפרשנות הנוהגת של הדין; שנית, לא ניתנה הדעת לעיקרון הוודאות התקציבית של הרשות ולהשלכות התקציביות של חיובה בהשבה; שלישית, בפסק-הדין לא נשקלה ההשלכה הכוללת של תוצאתו על תקציבה של הרשות והפגיעה העלולה לחול בטיב השירותים המסופקים לתושביה, הן באשר לתשלומים אשר בוצעו על-ידי חברות בנייה אחרות, והן לגבי תיקים אחרים, תלויים ועומדים.

השאלה המרכזית הראשונה היא: האם בבואה להטיל היטל על האזרח ולגבות ממנו את התשלומים, פעלה הרשות בתום-לב, אם לאו? ואכן, בפסיקה שנינו פעמים רבות, כי ההצדק שיכול לעמוד לרשות להמנע מלהשיב את הכספים כרוך בגבייתם בתום-לב (ע"א 415/59 דוידוב נ' עריית תל-אביב-יפו (להלן – הלכת דוידוב), בעמ'655 בין אותיות השוליים ב-ג; ע"א 588/87 כהן נ' שמש בעמ' 328 בין אותיות השוליים ד-ה; פרידמן בספרו הנ"ל בעמ' 824 ואילך, וכן בעמ' 1195-1194 באשר לטענה בדבר שינוי מצב לרעה).

בהקשר לכך ניתן להשאיר בצריך עיון את תוצאת תשלום רצוני ומודע מצד האזרח, בהיותה בלתי רלוואנטית לענייננו, אף אם לדעתי נראה כי בנסיבות שבהן אין שוויון אמיתי בין הצדדים צריכה ההסכמה להידחות מפני חוסר תום-ליבה של הרשות, בגביית תשלום שלא כדין.

ואולם, במתן אפשרות למערערות לנכות את ההוצאות (הסבירות) שהוציאו לצורך הוזלת המים לתושבי העיר מכוח הוראת סעיף 3 הנ"ל יש כדי לעקוף את העקרון בדבר חוקיות המינהל, שכן גם בנסיבות אלו יש לגבות את התשלומים כדין, בין אם במסגרת מחיר המים ובין אם בהיטל כחוק.

...

יוצא אפוא ששני החיובים הללו נגבו בחוסר סמכות, למרות מחאת המשיבה, ומבלי שעלה בידי המערערות להראות את מתכונת פעולתן לאחר המחאה, כדי לבסס את סבירות התנהלותן.

מכל מקום, מכוח עיקרון תום-הלב ואף ממהות דיני עשיית עושר ולא במשפט, אין לאפשר לאדם התובע השבה מכוח דיני ההתעשרות הבלתי צודקת, להתעשר אגב כך על חשבון הנתבע-זוכה, בסיבות שבהן אין הדבר פוגע בעיקרון החוקיות, דהיינו – כאשר הניכוי מתייחס לסכומים שעל התובע היה לשאת בהם חלף תשלום החובה.

בנסיבות אלו, לא מצאנו כי בית-משפט קמא שגה בשיקול-דעתו הנ"ל, כאשר הסתפק בראיות כפי שהוגשו, כדי להגיע למסקנה בדבר השבת סכום זה. לפיכך, ובהתאם לעקרונות דלעיל באשר לחישוב שיעור ההשבה, המשיבה הייתה זכאית להשבת סכום נוסף בשיעור של 5,760 ש"ח, בתוספת הפרשי הצמדה וריבית כדין.

התביעה שהגישה איבקו בע"מ (להלן: "איבקו") היא תביעה להשבת היטלים שגבתה הערייה מהתובעת בשווי 34,527,105 ₪, כתנאי למתן היתר בנייה להקמת נכס ברחוב יגאל אלון 94 בתל-אביב, הידועים כגוש 7095 חלקה 3 ו-24 (להלן: "הנכס").

המדובר בהיטל סלילה והיטל תעול שכבר שולמו על ידי התובעת, ונגבו מכוח חוק עזר לתל-אביב-יפו (סלילת רחובות), התשע"ב-2011, וחוק העזר לתל-אביב-יפו (תעול), התשע"ב-2011 (להלן יקראו: "חוק העזר סלילה" ו"חוק העזר תעול" בהתאמה).

הערייה לא היתה יכולה לחייב את התובעת בהיטל סלילת רחובות מאחר שהתשתיות ברחוב יגאל אלון שצמוד לנכס הונחו/נסללו לפני שנכנסו לתוקפם חוקי העזר מכוחם נגבה ההיטל, כך אמרה כי היטל סלילה אפשרי "רק לגבי כבישים ומדרכות גובלות אשר ייסללו לאחר כניסתו לתוקף של חוק העזר מכוחו היא מבקשת לחייב" (סעיף 29 לכתב התביעה), וכי חיוב על תשתיות שהותקנו טרם חוק העזר הוא חיוב רטרואקטיבי אסור (פרק ג.3.

הגם שטענות התובעת מכוונות למקרה הפרטי שלה, ולהשבת כספי ההיטלים ששילמה, אין ספק כי הטענות הללו מהוות תקיפה של חוקיות הוראות חוקי העזר ומכאן שיש להן השלכות רוחביות החורגות מהמקרה הנקודתי.

...

הבסיס לבקשה הוא הטענה כי התביעה נשענת למעשה על טענות לאי חוקיות הוראות חוקי העזר שמכוחן גבתה העירייה את ההיטלים וכן לאי סבירותן; כדי להשיג על חוקיות חוקי העזר יש לתקוף את חוקי העזר בתקיפה ישירה במסגרת ההליך המנהלי, ואין לאפשר דיון במסגרת תביעה אזרחית בדרך של תקיפה עקיפה.

אומר כי העירייה הרחיבה והבהירה מדוע יש לסלק את התביעה והתייחסה באופן מפורט לטענות של התובעת וטענה כי כל אחת מהן נוגעת בשאלת החוקיות של חוקי העזר או סבירות הסכומים שנגבו מכוחן, ולכולן יש השלכות רוחב החורגות מהמקרה הנקודתי הנדון בהליך זה – אך לאור החלטתי בהמשך, לא ראיתי לפרט ולדון בטענות אלה, רק אומר שעמדת העירייה היתה כי ככל שלא תתקבל עמדתה לסלק את התביעה עתרה לחלופין, לפעול כמו במקרים דומים ולעכב את ההליכים בדנא עד הכרעת בית המשפט העליון במקרים דומים.

דיון והכרעה לאחר שעיינתי בבקשה ובטענות הצדדים, כמו גם נתתי דעתי לכתב התביעה והתייחסתי לעילות שבו בראי הטענות שהעלו הצדדים בבקשה לסילוק התביעה על הסף, הגעתי למסקנה כי יש להורות על עיכוב ההליכים עד הכרעה בבית המשפט העליון.

הגם שהבהרתי את הדברים, הרי שמאחר שהקביעות בעניין אלפריח עומדות כעת במבחן בבית המשפט העליון וראו בעניין זה את ההליכים הפתוחים בע"א 4151/20 ובע"א 6593/20, אני סבורה כי נכון יהיה בשלב זה לעכב את ההליכים עד הכרעה בהם.

התביעה הוגשה כנגד עריית תל אביב-יפו (להלן: "הערייה") בנוגע להיטלי סלילה ותעול וכן כלפי חברת מי אביבים (2010) בע"מ (להלן: "מי אביבים") בנוגע למים וביוב.

נטען כי בשנת 2013 כתנאי לקבלת היתר בנייה, נדרשה התובעת להיתקשר בהסכמים לבצוע ופיתוח תשתיות עם חברת מבני תעשייה בע"מ ("מבני תעשייה") ובמסגרת הסכמים אלה נדרשה לשלם למינהל מקרקעי ישראל, באמצעות מבני תעשייה, סכום בענין "הוצאות הפיתוח הכללי" בגין התשתיות המשרתות והגובלות בפרויקט – כבישים, ביוב, תעול ומים, במיתחם הפרויקט ומחוצה לו. ההסכמים אליהם מתייחסת התובעת, צורפו כנספח ד' לכתב התביעה המתוקן (יכונו להלן: "הסכמי 2013").

עוד נטען כי במסגרת הסכמי 2013 "הסכימה" התובעת (כלשון כתב התביעה) להתחייב מראש לתשלום בלתי חוקי שהוטל עליה, בנוסף לכספים הנזכרים ששולמו עבור "הוצאות פיתוח כללי", בשיעור של שליש מגובה היטלי הפיתוח.

] " ...היזם וגורמי העיריה כרתו ביניהם הסכם שעניינו היטלי ההשבחה והפיתוח שישולמו על ידי המערערות בקשר למיזם בניה מסוים. הסכמים ברוח דומה – כך התברר במסגרת ההליך שנערך בפנינו – הם בבחינת נוהג מקובל במערכות היחסים שבין הרשויות המקומיות לבין יזמי בניה בתחומן. המערערות טוענות שהוראות ההסכם הנוגעות לתשלום היטלי ההשבחה והפיתוח נגועות באי-חוקיות ובכפייה, ולכן הן בטלות. האם טענה זו בדין יסודה? ואם התשובה לשאלה זו היא בחיוב, מה התוצאות המשפטיות הנובעות מההתקשרות האמורה? מה השלכותיה של הפרקטיקה המשתקפת מההתקשרות האמורה לנוהגים שהשתרשו בשלטון המקומי כולו? אלה הן הסוגיות העולות בהליך זה." בהמשך פסק הדין קבע בית המשפט העליון כי הסכם מהסוג שנחתם באותו מקרה סוטה מן הדין ועומד בסתירה לעקרונות יסוד במשפט הצבורי.

...

ככל שהמענה לשאלה זו הוא בשלילה, עולה שאלת ההשלכה של מסקנה זו. התביעה שברקע המחלוקת היא תביעתו של יזם (התובעת) להשבת היטלי פיתוח ששולמו לנתבעות.

על רקע האמור, היה מצפה הקורא למצוא את הטענה כי הסכמי 2013 אינם חוקיים וכי יש לבטלם ולהשיב כספים ששולמו על פיהם.

עוד צוין בפסק הדין (בסע' 82) כי לאור המסקנה בענין בטלות בשל אי-חוקיות, אין בית המשפט נדרש לטענות בדבר כפייה ואילוץ, תוך שהוער כי לכאורה יש ממש גם בטענות בהיבט זה. הנה כי כן, ענין דירות יוקרה עסק בשאלת חוקיותם של הסכמים בין יזם לבין רשות מקומית.

על רקע האמור נראה כי אכן יש לסלק על הסף את עילת התביעה בענין החפיפה להסכמי 2013.

זמן קצר לאחר הגשת כתב הגנה מטעמה, הגישה הנתבעת בתאריך 1.1.2020 הודעת עידכון לפיה במסגרת ת.א (מחוזי ת"א) 54573-10-18 אסותא מרכזים רפואיים בע"מ נ' עריית תל אביב יפו, נתבקשה על ידי בית המשפט המחוזי שם, חוות דעת מטעם היועמ"ש בעיניין הסמכות העניינית לידון בתביעות השבה כנגד רשויות מקומיות, בגין תשלום אגרות והיטלי פיתוח שעניינן טענות לטעויות בתחשיב, בדומה לתביעה דנן.

אף התובעת מסכימה כי לתחשיב תפקיד מרכזי בקביעת שעורי ההיטלים והאגרות וכפי שטענה: "התחשיב קריטי לבחינת סבירותם וחוקיותם של תעריפי היטל או של האגרה אשר נקבעו בחוקי העזר השונים. לאור כך, בתי המשפט נדרשו לא פעם לבחון את סבירות התחשיב התומך בחוק העזר ולא אחת מצאו כי בתחשיבים נפלו פגמים מהותיים אשר הביאו לביטולם של חוקי העזר" (סעיף 20 לכתב התביעה; ההדגשה שלי).

כך באשר לאופן חישוב עלות סלילת כביש ומדרכה (סעיף 100 לכתב ההגנה); אומדן עמודי תאורה (שם, סעיף 101); צנרת התעול (שם, סעיף 102); הפחתת הנחת קבלן (שם, סעיפים 103-104); קביעת אחוזי גביה (סעיפים 105-108); וכן לטענות בדבר פגמים שנפלו בהיטלי התעול (סעיף 110) והשצ"פ (סעיף 112).

זאת ועוד, בחינת שאלת סבירותו של חוק עזר והשלכותיה על חוקיותו מחייבת בחינה של שיקול הדעת המנהלי שהופעל על ידי מועצת העיריה כאשר התקינה את חוק העזר ואת שיקוליו של שר הפנים שאישר אותו.

...

יפים לענייננו הדברים שנקבעו ברע"א 3748/05 בזק החברה הישראלית לתקשורת נגד שרת התקשורת (נבו, 6.5.2005), שם קבע כבוד השופט גרוניס (כתוארו אז), בין היתר, כדלהלן: "לסיום, ברצוני להקדיש מילים ספורות לסעד שניתן על ידי בית המשפט המחוזי. כזכור, מצא בית המשפט כי אין לו סמכות לדון בהליך ועל כן הורה, מכוח סעיף 79(א) לחוק בתי המשפט, כי העניין יועבר לבית המשפט הגבוה לצדק. העברה כזו של תובענה, בוודאי זו המוגשת על דרך כתב תביעה, עשויה ליצור בעיות מבעיות שונות. אציין אחת: כתב תביעה המוגש לבית משפט בהליך אזרחי רגיל אינו נתמך בתצהיר. לעומת זאת, עתירה לבג"ץ חייבת להיות מלווה בתצהיר (תקנה 4 לתקנות סדר הדין בבית המשפט הגבוה לצדק, התשמ"ד-1984). על כן, אם מועברת התובענה ממילא יהיה צורך בתיקונים ובהתאמות על מנת לקיים את הדרישות הדיוניות הנוגעות לעתירה. כך אומנם עשתה המבקשת משצרפה לבקשה דנא בקשה להפוך את התובענה לעתירה. נראה על כן, כי שעה שבית משפט מחליט כי עניין שהובא בפניו אינו בסמכותו אלא בסמכות בית המשפט הגבוה לצדק, עדיף שיסלק את התובענה על הסף ולא יורה על העברתה. הכלל שבסעיף 79(א) לחוק בתי המשפט הוא שעל בית המשפט להעביר העניין, אך אין מדובר בחובה שאין לסטות ממנה (זוסמן, סדרי הדין האזרחי (מהדורה שביעית), 1995), עמ' 89)." (שם, פסקה 8; ההדגשות שלי-נ.ע.).

" [ההדגשה שלי- נ.ע] עמד על כך בית המשפט העליון אף בע"א 4491/97 ג'ינו נ' האגודה האיטלקית (א.נ.מ.י) (1999): "סעיף 79(א) לחוק בתי המשפט איננו מחייב את בית-המשפט חסר הסמכות להעביר את העניין לבית-המשפט המוסמך, במקום לדחות את התביעה שהוגשה אליו, אלא רק מעניק לו סמכות לעשות כן על-פי שיקול-דעתו. אכן, בדרך-כלל לא ימאן בית-המשפט לעשות שימוש בסמכות זו. עם זאת, ייתכנו נסיבות שבהן ימצא בית-המשפט כי אין להעביר את התובענה (ראו: ע"א 4272/91 ברבי נ' ברבי [6], בעמ' 703; זוסמן בספרו הנ"ל [7], בעמ' 89, 669). [ההדגשות שלי-נ.ע.]

סיכום בשים לב לכל האמור לעיל, ראיתי לקבל את הבקשה ולהורות על דחיית התביעה על הסף מחוסר סמכות עניינית.

במסגרת החלטתי מיום 4.11.2018 קבלתי את טענותיה המקדמיות האמורות של הערייה וקבעתי כי החיובים בהיטלי סלילת כביש ומדרכה, אגרת הנחת צנורות מים, היטלי תעול, היטל ביוב והיטל שצ"פ ששולמו על ידי המכון אגב קבלת היתרי בנייה בין השנים 2011 ועד 2015, לא יידונו במסגרת העתירה דנן, כך שכעת עומדת להכרעה אך ורק שאלת חוקיותן של דרישות התשלום הנוגעות להיטלי סלילת הכבישים והמדרכות ולאגרת הנחת צנורות אשר נשלחו למכון על ידי הערייה בשנת 2012.

הערייה השיבה כי במהלך השנים לא שולמו היטלי סלילת כבישים ומדרכות בגין החלק הארי של המכון, וכי בנגוד לטענת המכון, בשנים 2011-2014 בוצעו עבודות סלילה בגובל למכון, המקימות עילות חיוב בהיטל סלילת כבישים ומדרכות בגין כלל שטחי המכון.

הערייה טענה להשלכות רוחב שעלולות להיות לפגם בתחשיבים (התחשיבים עודכנו בשנת 2013), וכי היה על המכון להגיש עתירה לתקיפת התחשיבים בהקדם האפשרי, לפחות מיד לאחר שקבל אותם לידיו בחודש יוני 2011.

בעיניין חזקת התקינות החלה על הרשות המקומית אמר בית המשפט העליון בע"א 6066/97 עריית תל-אביב-יפו נ' אבן אור פיסגת רוממה בע"מ פ"ד נד(3) 749, 755-756 (2000) את הדברים הבאים: "... לרשותה של הרשות המקומית עומדת חזקה התקינות (או החוקיות). על-פי חזקה זו, נקודת המוצא הנה כי המינהל פעל באופן חוקי ותקין omnia praesumuntur rite et solemniter esse acta. ניתן כמובן לסתור החזקה. הנטל מוטל על המבקש לעשות כן. חזקה זו נתקבלה בפסיקה הישראלית... חזקה זו חלה בכל תחומי המשפט הצבורי... היא חלה ממילא גם לעניין פעולותיהן של רשויות מקומיות". כידוע, הלכה היא מימים ימימה כי בית המשפט לעניינים מינהליים יימנע מלהמיר את שיקול דעתה של הרשות בשקול דעתו, כאשר תפקידו הוא לבחון אם ההחלטה העומדת לבקורת נופלת במיתחם הסבירות.

...

במסגרת החלטתי מיום 4.11.2018 קיבלתי את טענותיה המקדמיות האמורות של העירייה וקבעתי כי החיובים בהיטלי סלילת כביש ומדרכה, אגרת הנחת צינורות מים, היטלי תיעול, היטל ביוב והיטל שצ"פ ששולמו על ידי המכון אגב קבלת היתרי בנייה בין השנים 2011 ועד 2015, לא יידונו במסגרת העתירה דנן, כך שכעת עומדת להכרעה אך ורק שאלת חוקיותן של דרישות התשלום הנוגעות להיטלי סלילת הכבישים והמדרכות ולאגרת הנחת צינורות אשר נשלחו למכון על ידי העירייה בשנת 2012.

בעקבות כך הגיש המכון בקשה לאפשר את חקירת מר בוכניק, אך בקשה זו נדחתה על ידי במסגרת החלטתי מיום 3.1.2019 בנימוק כי הדבר עומד בניגוד לכלל הבסיסי לפיו בית המשפט הדן בעתירות מנהליות אינו נוהג לשמוע עדויות, מאחר שהעדות המבוקשת אינה מתחייבת בעייני לשם הכרעה בעתירה, ומכיוון שלמכון ניתנה זה מכבר הזדמנות, אשר נוצלה על ידו, להתייחס לחוות דעת המומחה מטעם העירייה.

כמו כן אני מקבל את הסבריו כי כעולה מדו"ח המכון למחקר ומידע של הכנסת (צורף נספח ה' לחוות הדעת), הפער האמור הוא לכל היותר 18% וכי בכל מקרה הוא "אוזן" בכך שבקביעת התחשיב לא הובאו בחשבון כל עלויות הבניה, גם אם, כפי שנטען על ידי המכון בתגובתו, המדובר בדבר חריג.

נראה לי כי התשובה לשאלה זו היא בשלילה.

סוף דבר בשים לב לכל האמור - העתירה נדחית.