החלטת מועצת עיריה שלא לבטל חוזה עם קבלן

במסגרת החוזה, בסעיף 12 לתנאים המיוחדים, נקבע כך: "באחריות הרשות המקומית ותאגיד המים לבצע ולהשלים את כל עבודות הפיתוח הצבורי למגרשים נשוא המיכרז בהתאם לסיכום ישיבה שנערכה עם מנהל אגף הפיתוח מר יצחק ישראלי מיום 29/7/13...". הרשות טוענת שאין לייחס לה אחריות מאחר והאחריות לפיתוח מקרקעי ישראל מוטלת על הרשות המקומית מכוח החלטות מועצת מקרקעי ישראל.

אני סבורה שהעברת האחריות לבצוע התשתיות והפיתוח לעירייה אינה פוטרת כלל וכלל את הרשות מהתחייבויותיה שלה והאחריות של הרשות הנובעת מהחוזה, להעמיד לתובעים מיגרש לבנייה, מיגרש המונח על תשתיות המאפשרות גישה אל המיגרש, על מנת שניתן לפתח את פנים המיגרש ולבנות עליו מבנה בהתאם לתכנית מפורטת.

אין ספק כי האחריות לסלילת הכביש ופיתוח התשתיות הוטלה על הערייה מלכתחילה, די להפנות לסיכום הפגישה מיום 29/7/13, טרם פירסום המיכרז, בה אישר נציג הערייה "הערייה מבצעת פיתוח תשתיות בעצמה. המגרשים זמינים לשיווק מיידי" ובמסירת העבודה לסלילת הכביש לקבלן יחזקאל מורד, שתי פעולות מטעם הערייה המלמדות על התחייבויותיה לבצוע התשתיות הנדרשות, פעולות שבוצעו כאמור, בטרם פורסם המיכרז.

יש לומר, שעל פי החלופות שהוצעו, היה על התובעים להוציא כספים שסכומם לא ידוע, להישתתף במכרזים אחרים או רכישת בית אחר, כהצעת הערייה בסיכומים או להשלים סכומי כסף לא מבוטלים לשם קבלת מיגרש חליפי כנטען בסיכומי הנתבעת.

במסגרת חקירתו הנגדית עומת גרבלי עם הסכם שכירות לתקופה המתחילה ביום 1/3/17 ומסתיימת ביום 31/2/18 שדווח למחלקת גביית ארנונה בערייה, על סך 1,900 ₪ (נ/1), ולא היה בפיו הסבר מניח את הדעת להבדל בסכום הנקוב בהסכם השכירות.

...

וכן, אני סבורה שיש לערוך אבחנה בין אמויאל וגרבלי לבין יאיר נוכח גילו ונכותו של יאיר.

לאחר ששקלתי ובחנתי את הנסיבות והטענות, הגעתי לכלל מסקנה כי התובעים זכאים לפיצוי בגין עוגמת נפש אתו אני מעמידה על סך של 70,000 ש"ח לאמויאל וגרבלי וסך של 100,000 ₪ ליאיר.

לסיכום, אני מקבלת את התביעה ומורה לנתבעות לשלם לתובעים, בחלקים שווים, את הסכומים הבאים: לאמויאל סכום כספי בסך של 479,000 ₪ (במעוגל), המורכב: פיצויי קיום – 332,801 ₪.

במסגרת הדיון שהתקיים בפניי, הגיעו הצדדים להסכמות לפיהן המקרקעין ברחוב פומבדיתא 11-13 יוקצו לישיבה בהתאם לנוהל משרד הפנים 5/2001, ללא תמורה למשך תקופה של 5 שנים פחות יום מיום החלטת מועצת העיר על ההקצאה.

כך גם, אין מחלוקת כי הישיבה הקימה במקרקעין את המבנה, והיא היתקשרה עם הקבלן המבצע, עם חברת הפיקוח וכיו"ב (נספחים ג'-ה' לטיעון התובעת).

לאור כל האמור לעיל – אופי השמוש הנרחב במקרקעין (הפעלת בי"ס ואפשרות להשתמש בבניין לצרכי לימוד, חינוך ותרבות לאחר שעות הלימודים), היותו של השמוש באופן בלעדי על ידי התובעת בעוד הערייה לא עושה שימוש בנכס, היתייחסות הישיבה עצמה לזכות שניתנה לה ("שימוש בלעדי וייחודי" על פי כתב התביעה; "מחזיקה" על פי ההסכם עם עמותת יחד), פעולות הישיבה בקשר עם המקרקעין (התקשרויות עם אחרים להפעלת בית ספר בנכס – כשהתובעת דואגת להעברת האחריות כ"מחזיק" על צד ג'), אין מדובר בזכות מסוג "זיקת הנאה" שאין החזקה בצידה.

אין בידי לקבל עמדה זו. על חוזה של רשות עם הפרט, חלה "דואליות נורמאטיבית", והחוזה נבחן הן לפי דיני החוזים והן לפי הדין המינהלי (ע"א 4872/17 המועצה המקומית זיכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ, בפס' 34 לחוו"ד כב' הש' ברק-ארז (9.10.2018) (להלן: "עניין מאיר אפרת"); עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן, בפס' 11-17 בחוו"ד כב' הש' פרוקצ'יה (22.08.2010) (להלן: "עניין חברת החשמל")).

בעניינינו, אופי ההסכם (שימוש וחזקה במקרקעין לצרכי הפעלת בי"ס, כשכל הזכויות הקנייניות במקרקעין ובמבנה נותרות בידי הערייה), כמו גם משך הזמן הרב בו עושה התובעת שימוש במקרקעין ללא מיכרז וללא תשלום דמי שימוש (מאז 1977) – מטים את הכף למסקנה כי ניתן בנסיבות לבטל את ההסכם וכי אין מדובר ברשות בלתי הדירה כנטען על ידי התובעת.

...

אין בידי לקבל עמדה זו. על חוזה של רשות עם הפרט, חלה "דואליות נורמטיבית", והחוזה נבחן הן לפי דיני החוזים והן לפי הדין המנהלי (ע"א 4872/17 המועצה המקומית זכרון יעקב נ' מאיר אפרת אחזקות בע"מ, בפס' 34 לחוו"ד כב' הש' ברק-ארז (9.10.2018) (להלן: "עניין מאיר אפרת"); עע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' מועצה אזורית הגולן, בפס' 11-17 בחוו"ד כב' הש' פרוקצ'יה (22.08.2010) (להלן: "עניין חברת החשמל")).

בענייננו, אופי ההסכם (שימוש וחזקה במקרקעין לצרכי הפעלת בי"ס, כשכל הזכויות הקנייניות במקרקעין ובמבנה נותרות בידי העירייה), כמו גם משך הזמן הרב בו עושה התובעת שימוש במקרקעין ללא מכרז וללא תשלום דמי שימוש (מאז 1977) – מטים את הכף למסקנה כי ניתן בנסיבות לבטל את ההסכם וכי אין מדובר ברשות בלתי הדירה כנטען על ידי התובעת.

סוף דבר התובענה נדחית – לתובעת אין זכות מסוג זיקת הנאה או זכות מסוג רשות בלתי הדירה למקרקעין ברחוב פומבדיתא 9.

מסגרת זו, על פי פסיקת בית המשפט העליון, מאפשרת לבית המשפט לבטל פסק דין חלוט שניתן על ידי אותו בית משפט, בהתקיים נסיבות בהן שקולי צדק עדיפים על פני שיקולים דיוניים של מעשה בית דין (ראו: ע"א 4682/92 עיזבון המנוח שעיה ז"ל נ' בית טלטש בע"מ, פ"ד נז(3) 366; ע"א 6019/07 טורג'מן נ' אחים עופר (ניהול) בע"מ, פ"ד סג(3) 612; ע"א 8024/17 ב.י.מ. חברה לבניה והשקעות (חיפה 1993) נ' מדינת ישראל – רשם הקבלנים (16.3.2020)).

הוראת החוק הראשונה הרלוואנטית לענייננו היא ההוראה המתייחסת לכל הסכם הנוגע למקרקעין השייכים למועצה/לעירייה – סעיף 188 לפקודת העיריות, ולפיו: "ערייה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין או להחליפם או למשכנם אלא על-פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאשור השר או מי שהוא הסמיך לכך" (יצוין כי הוראה דומה הייתה קיימת גם בסעיף 190א לצוו המועצות המקומיות, תשי"א – 1950).

בעיניין זה יצוין, כי בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מס' 1/2004 נקבע כי "כל הסכם הטעון אישור אשר לא אושר על ידי השר או הממונה, יראוהו כהסכם אשר סרב השר לאשרו". עוד יצוין, כי בהתאם לסעיף 7(ג) לחוק הרשויות המקומיות (ייעוץ משפטי), תשל"ו – 1975: " לא תתקשר רשות מקומית בעיסקה הטעונה אישור המועצה, אלא אם כן הוגשה לה חוות דעת מנומקת בכתב של היועץ המשפטי שלפיה אין מניעה לאשר את העסקה; החוזה וחוות הדעת המשפטית יישלחו לחברי המועצה עם ההזמנה לישיבת המועצה שבה יידון אישור החוזה". לא הוצגה חוות דעת בכתב של היועץ המשפטי של המבקשת בדבר העסקה שבהסכם הפשרה, וכמובן שלא נשלחה כל חוות דעת לחברי המועצה בעיניין זה. הוראת החוק הנוספת מתייחסת באופן ספציפי להקצאת מקרקעין חילופיים כפצוי בעקבות הפקעה – סעיף 191 לחוק התיכנון והבניה, תשכ"ה – 1965, לפיו: "הוועדה המקומית, בהסכמת הוועדה המחוזית, רשאית לבוא לידי הסכם עם בעל מקרקעין שהופקעו על ידיה, כי במקום תשלום כסף תמורתם יועברו לו מקרקעין אחרים, בתחום התכנית או מחוצה לו, לסילוק מלא או חלקי של תביעותיו הנובעות מההפקעה". לא הוצגה הסכמה של הוועדה המחוזית להקצאת הקרקע החילופית כפצוי על המקרקעין שהופקעו.

אמנם, בפסק דין בית הרכב הנ"ל נקבע גם (בעקבות פסק דין קודם של בית המשפט העליון: בג"ץ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4) 749), כי ניתן לחייב את הערייה, שהייתה צד להסכם כזה, להשיב, באופן מלא או חלקי דברים שקבלה מהצד השני בעקבות ההסכם, בהתאם להוראות סעיפים 30 ו-31 לחוק החוזים (חלק כללי), תשל"ג – 1973 (וניתן גם לפטור אותה מכל השבה), אולם בעניינינו המקרקעין המופקעים לא הופקעו בעקבות ההסכם, ההפקעה נעשתה שנים רבות קודם לחתימת ההסכם, וכל שנקבע בהסכם הוא הפצוי המגיע למשיב בעקבות ההפקעה, כך שאין לעירייה מה "להשיב" בעקבות ביטול ההסכם.

...

המסקנה הנובעת מהוראות החוק האמורות ומפסק דינו של בית המשפט העליון היא, שהסכם הפשרה, וכך גם פסק הדין שנתן לו תוקף, אינם מחייבים את המבקשת.

המסקנה, לפיה דין הסכם הפשרה ודין פסק הדין שנתן לו תוקף להתבטל, מחייבת גם את דחיית תביעת המשיב, המתבססת על התחייבות המבקשת להקצאת הקרקע החילופית לפי הסכם הפשרה (וכמובן שהיא מייתרת את המחלוקת ביחס לחוות דעת השמאים).

אני קובע בזה כי הסכם הפשרה שנחתם בין הצדדים ופסק הדין שנתן לו תוקף ב-ת.א. 1837/04 – מבוטלים ואינם מחייבים את המבקשת או את הוועדה המקומית; תביעת המשיב (ה"פ 25958-06-19) – נדחית; יחד עם זאת יובהר, כי המשיב זכאי ורשאי להגיש תביעה חדשה לתשלום פיצויים עבור המקרקעין המופקעים; אין צו להוצאות בקשר לשתי התביעות.

הליכים רלוואנטיים בהחלטה מיום 16/2/21, הוריתי על פיצול הדיון, באופן שידונו ויוכרעו תחילה הסוגיות הקשורות בתביעת הערייה - תקפות או בטלות ההסכם ופסק הדין שנתן לו תוקף.

דיון והכרעה סעיף 203(א) לפקודה קובע: "חוזה, כתב התחייבות, הסדר פשרה המוגש לבית משפט או לבית דין על מנת לקבל תוקף של פסק דין או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה." סע' 142ג(א)(5) לפקודה קובע: "התחייבות כספית מטעם העיריה לא תחייב את העיריה אלא אם כן חתם עליה, נוסף על החתימות הנדרשות לפי פקודה זו, גם החשב המלווה; על כל התחייבות כספית יצוין בכתב כי מונה לעיריה חשב מלווה וכי זו תחייב את העיריה רק אם נחתמה על ידו כאמור; התחייבות כספית שלא נחתמה כאמור – בטלה;" טענת הנתבעים, כי התחייבות הערייה לפרוץ כביש ולסלול אותו באספלט איננה התחייבות כספית, איננה עומדת במבחן לשון החוק, תכלית החוק, ההיגיון והפסיקה.

התחייבות לבצע פריצה וסלילה של כביש, כוללת בחובה גם התחייבות לשאת בעלויות הבצוע, כולל עלויות עבודה, ציוד מכאני, חומרים, תיכנון, עלויות קבלנים וכו'.

...

בנסיבות העניין, הולמים הדברים שנאמרו על ידי כבוד השופטת נתניהו בע"א 65/85 עיריית נתניה נ' נצ"ב נתניה בע"מ, פ"ד מ(3) 29, 69 (1986), אשר צוטטו גם בפסק הדין בעניין בית הרכב לעיל: "[הדרישות] באו דווקא כדי למנוע הסתבכויות מעין זו שהתהוותה כאן, שעירייה, אף זו המאמינה לתומה כי פועלת היא לטובת תושביה, תיכנס להרפתקה בלתי אחראית, שהתבררה, כביטויו של חברי, כ'חזון תעתועים', כשבסופו של דבר על משלם המסים לשאת בתוצאותיו. חלילה לו לבית המשפט לתת יד לקיומו של חוזה, שנעשה תוך תרגיל של הערמה על הוראותיה אלה של הפקודה." (ההדגשות לא במקור) לנ"ל יש להוסיף, כי על אף הוראת סעיף 6 להסכם, לא נתקבל אישור ספציפי ומפורש של עורך הדין של העירייה להסכם.

על כן, לאחר שהוריתי על בטלות ההסכם, אני מורה גם על ביטול פסק הדין בתיק הקודם.

נוכח ביטול ההסכם ואי מתן סעד של אכיפה או השבה, נשמטה עילת התביעה בתיק 49179-05-20, ולכן היא נדחית.

כמו כן, בהסכם שבין בעלי הדירות ובין הקבלן/יזם שצורף למסמכי המיכרז, בסעיף 22.4, תחת הכותרת "תנאים מתלים", נקבע כי "במידה ויחול אחד או יותר מן האירועים הבאים, רשאי הקבלן/יזם לבטל את העסקה על פי הסכם זה מבלי שתהא לצד מן הצדדים טענה או תביעה כלפי מישנהו...: א. יחול היטל השבחה על עסקה זו או על הוצאתה לפועל". בנוסף, נקבע במסמכי המיכרז כי במסגרת הפרויקט יבוצעו מטלות ציבוריות המוערכות על ידי אדריכל העיר בסך של 15 מיליון ש"ח. העותרת הגישה הצעה במיכרז, הכוללת, בין היתר, תוספת של 53 מ"ר לדירה קיימת.

בית המשפט סיכם וקבע כי: "העתירה מתקבלת במובן זה שהחלטת הפטור שרירה וקיימת ואין בדרישה לתשלום שנשלחה לעותרת כדי לבטלה. כל עוד לא תבוטל החלטה זו, כדין, על העיריה לפעול על פי היתחייבותה ולהמליץ על מתן פטור מהיטל השבחה לפרויקט. אין בהחלטתי זו משום הבעת עמדה באשר למהלך שתנקוט הערייה, אם תראה לנכון לבטל החלטת הפטור על דרך של קבלת החלטה במועצת העיר" (שם, פס' 24).

הדין לעניין הישתחררות רשות ציבורית מחוזה שילטוני או שינוי תניית היתקשרות חוזית בחוזה עם רשות ציבורית, מאפשר למועצת העיר להשתחרר במקרה דנן מההבטחה השלטונית-חוזית.

כמו כן, "בדרך כלל, הרשות תדרש להראות כי היה שינוי בנסיבות החיצוניות שביסוד כריתת החוזה..., שאז תבחן השפעת הישתחררות הרשות מההתקשרות במונחי 'טובת הכלל'. במסגרת בחינה זו, יש ליתן משקל למידת הפגיעה בפרט כתוצאה מהפעלת הילכת ההישתחררות, כמו גם לאופיו ומידתו של הנזק שייצור החוזה לציבור במידה שלא יבוטל, ולערוך איזון ביניהם" (ע"א 4893/14 זועבי נ' מדינת ישראל - משרד האוצר, פס' 45 (3.3.2016); כן ראו למשל, ע"א 6328/97 רגב נ' משרד הבטחון, פ"ד נד(5) 506 (2000)).

...

לכאורה, חישוב זה אמור היה להביא למסקנה כי הפרויקט אינו כדאי כלכלית אם לא יינתן פטור מסוים מהיטל השבחה, שכן שמאי העירייה עצמו טען כי "הנחת העבודה של הח"מ [שמאי העירייה – י"ס] שרווח יזם נדרש בפרויקט מהסוג הנדון לא יפחת משיעור של 18%" (סעיף 3 להשלמת שומת הוועדה המקומית, נספח 27).

במסגרת פסק דיני אני מורה אך על העברת ההמלצה לרשות להתחדשות, אשר תכריע בה כפי שתראה לנכון.

סיכומם של דברים, העתירה מתקבלת בחלקה ונדחית בחלקה.