ההבדל בין ביטול הפקעה לשינוי ייעוד

בית המשפט לא יבטל את התכנית שייעדה את החלקה לייעוד צבורי, באשר עניין זה הוא נושא תיכנוני; בעיניין זה ראו האמור בעע"מ 2914/03 הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה השומרון נ' חנוביץ ואח' (25.03.2010): "לטעמי, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי אין לשנות את ייעוד הקרקע אף אם הוחלט על ביטול ההפקעה (...). יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש צבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הצבורי. .. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הנה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה (..)...מבחינה עקרונית נתונה בידי הרשות האפשרות להשאיר את הייעוד הצבורי על כנו אם יימצא צורך עדכני בכך, ואף להפקיע את הקרקע בשנית. במקרים כאלה, יוכל בעל הקרקע להשיג על החלטות רשויות התיכנון בדרך הקבועה בדין". · ראו גם: עע"מ 9554/10 הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל (29.01.2013).

...

סוף דבר: לאור האמור לעיל, לא התקיימו התנאים לביטול ההפקעה.

העתירה נדחית אפוא.

העותרים ישלמו לכל אחת מן המשיבות הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך 6,500 ₪.

זאת ועוד, בין אם כטענת המשיבה המקרקעין בייעוד צבורי ובין אם כטענת העותר המקרקעין בייעוד בנייה למגורים, ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול הייעוד של הקרקע, כדברי בית המשפט העליון בעע"ם 2914/03 הועדה המקומית לתיכנון ולבניה השומרון נ' חונוביץ (מיום 25.3.10), בפיסקה 10 (מפי הנשיא א' גרוניס): "יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש צבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הצבורי" עוד לא נעלמה מעיני טענת המשיבה ולפיה, כל ניסיונותיה, לממש את התכנית ולהביא לאישורה עלו בתוהו נוכח ההליכים המשפטיים בהם נקט העותר כמו גם יתר בעלי הזכויות במקרקעין.

...

וכך נאמר: "עמדתי היא, אפוא, כי אם בית המשפט הגיע למסקנה כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה, או אז שינוי ייעוד המקרקעין אינו תנאי להשבת המקרקעין לבעליהם המקוריים. ביטול ההפקעה הוא סעד שבית המשפט מוסמך לתת כאשר מוכחת לפניו זניחת מטרת ההפקעה. סעד זה הוא במישור הקנייני. על כן כאשר בית המשפט מורה על ביטול ההפקעה הוא אינו מתערב בשאלה התכנונית של ייעוד המקרקעין אלא בוחן את התנהלות הרשות שהפקיעה את המקרקעין, בהתאם לכללי המשפט המנהלי. השאלה המתעוררת, אפוא, בפני בית המשפט אינה השאלה התכנונית של קיום צורך במקרקעין המיועדים לשימוש מסוים במקום מסוים, אלא השאלה של תקינות פעולת הרשות ביחס למקרקעין שהופקעו. אכן, בנסיבות אלה, כאשר בית המשפט מגיע למסקנה כי יש להורות על ביטול ההפקעה, עלול להיווצר מצב בו מצויים בידי בעל המקרקעין שהופקעו מקרקעין שייעודם הוא ציבורי ואין באפשרותו לממש ייעוד זה בעצמו. מצב זה מגביל אמנם משמעותית את בעל המקרקעין במימוש זכויותיו הקנייניות, אך הוא מצמצם את עוצמת הפגיעה בזכות הקניין הכרוכה בהפקעה עצמה. למעשה, מצב דברים זה מחזיר את הגלגל אחורה לנסיבות ששררו לאחר קביעת ייעודם הציבורי של המקרקעין במישור התכנוני ובטרם בוצעה ההפקעה. בנסיבות אלה, ככל שעודנו ישנו צורך ציבורי במקרקעין עומדת בפני הרשות האפשרות להפקיעם מחדש, מטבע הדברים, כאשר עסקינן בהפקעה מחדש, לאחר שבית המשפט מצא כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה המקורית, הנטל המוטל על הרשות להצדיק את ההפקעה יהיה כבד יותר. כמו כן, אין בהכרח לשלול את האפשרות כי הבעלים הפרטי ישתמש במקרקעין לייעוד ציבורי, או ישכיר את המקרקעין לגוף ציבורי זה או אחר, כך שיתמלא הייעוד הציבורי...

סוף דבר העתירה מתקבלת.

אני מורה על ביטול ההפקעה ומחיקת הערת האזהרה שנרשמה בפנקסי המקרקעין בדבר ההפקעה בגוש 17502 חלקה 32 בישוב זרזיר.

ביטול הפקעה אינו גורר עמו שינוי ייעוד הקרקע כפי שנאמר בפסיקה לא אחת, קיים הבדל בין ביטול ההפקעה, שזו פעולה במישור הקנייני בלבד, לבין שינוי ייעוד הקרקע, שזו פעולה במישור התיכנוני.

...

גם טענות העותרים בענין שינוי ייעוד החלק הצפוני של החלקה, לייעוד של "דרך ו/או טיפול נופי", דינן להידחות, שכן, התכנית הכוללנית איננה פוגעת בתכניות מאושרות (ובכלל זה, התכנית שמכוחה הוקמה תחנת הדלק לפני 60 שנה); ושנית, בתכנית הכוללנית עצמה (בסעיף 3.12.1) נקבע כי אחד השימושים המשניים המותרים בייעוד זה הוא "תחנת תדלוק בהתאם לתכנית מאושרת החלה במקום". הדרך היא ליזום תכנית חדשה כפי שציינתי, וכפי שנאמר בפסיקה, "על בעל קרקע אשר מעונין בשינוי הייעוד, לפנות לרשויות התכנון וליזום תכנית חדשה" (עע"מ 2914/03 חונוביץ, בפיסקה 10).

בשים לב לכך שנכון להיום אכן אין עדיין כל תכנית ביחס לקרקע נשוא העתירה, ובשים לב לאמור לעיל, אני סבור כי אם יגישו העותרים תכנית (ואינני מביע כל דעה באשר לסיכוייה של תכנית כזאת), ויצרפו גם התחייבות בכתב כאמור, ראוי יהיה, לדעתי, למוסדות התכנון לא לדחות את התכנית על הסף אך בשל היותה סותרת את התכנית הכוללנית.

לסיכום, העתירה נדחית.

עוד הדגיש בית המשפט העליון כי :"התוצאה בעיניין אמיתי היא תוצאה חריגה, ככל שמדובר בשינוי הייעוד שנקבע בתוכנית בת תוקף. במקרים אחרים בהם הורה בית משפט זה על ביטולה של הפקעה מחמת שהוי במימוש המטרות, נותרה שאלת ייעוד הקרקע ללא היתייחסות מפורשת". זאת ועוד, בית המשפט הדגיש כי אין בקביעות בית המשפט בעיניין אמיתי להשפיע על קביעותיו וזאת, בהנתן שפסק הדין בעיניין אמיתי ניתן קודם לתיקון 3 בפקודת הקרקעות אשר במסגרתו עוגנה ההבחנה כפי שנקבעה על ידו בין ביטול ההפקעה לבין שינוי התוכנית שבתוקף (שם בסעיף 11 לפסק הדין).

...

בנסיבות אלה, ככל שעודנו ישנו צורך ציבורי במקרקעין עומדת בפני הרשות האפשרות להפקיעם מחדש, מטבע הדברים, כאשר עסקינן בהפקעה מחדש, לאחר שבית המשפט מצא כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה המקורית, הנטל המוטל על הרשות להצדיק את ההפקעה יהיה כבד יותר.

העותרת אינה יכולה לעקוף ההליכים התכנוניים בפנייה ישירה לבית המשפט – זאת הן הואיל ועתירתה זו מנוגדת לסדר ההליכים כפי שנקבע בדין ונתמך בהלכות בית המשפט העליון, הן הואיל והסעד הנדרש – שינוי הייעוד (שבהתאם לו נקבעת הסמכות) – מצוי בסמכותן של רשויות התכנון ולא בסמכותו של בית משפט זה והן הואיל וממילא סמכותו של בית משפט זה היא שיורית ועתירה לבית משפט זה – בדומה לבג"ץ - יש לנקוט רק כצעד אחרון ומשלא קיימות אלטרנטיבות אחרות בדין (בעניין זה האחרון ראו - בג"ץ 549/83 הופר נ' שר המשפטים, פ"ד לז(4) 24; בג"ץ 3383/02 ינוקשוילי נ' משרד הפנים (28.7.02); בג"ץ 8611/10 שאקר נ' משרד הפנים (21.3.11); בג"ץ 761/13 כהן נ' משרד הבטחון (20.2.13) ובאשר לעתירות מנהליות התוקפות החלטה בענייני תכנון ובניה - ראו - עע"מ 317/10 שפר נ' סקאל יניב (23.8.12), פסקה 8; בג"ץ 5006/13 גנימאת נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש(15.7.13).יפות בהקשר זה האחרון ולענייננו, קביעות בית המשפט העליון בבג"ץ 3581/07 איריס קלו ועוד 131 עותרים נוספים נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות (18.04.2010) המגלמות חלק מהנמקות לכלל הנסב על הצורך במיצוי הליכים קודם לפנייה לבית המשפט: "אכן, פנייה מוקדמת לרשויות התכנון שבידיהן המומחיות, הכלים המיטביים והראייה הכוללת, עשויה לייתר את הפנייה לבית המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת נקודות המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות (ראו בג"צ 5588/09 פלוני נ' המשרד לביטחון פנים ([פורסם בנבו], 1.10.09); בג"צ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] סעיף 8 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 18.1.06)). בית המשפט אינו משמש תחליף לגורמים המקצועיים אלה, אינו בא בנעליהם ואינו מקבל את ההחלטות במקומם." (לקביעה דומה לקביעתי ולפיה במקרה דומה שומה על העותרת לפנות בהליכי תכנון ולא בעתירה מנהלית – ראו גם עת"מ (מינהליים י-ם) 3793-09-13 חנה קריספין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (15.09.2013)) משנקבע על ידי כי ההליך כפי שננקט על ידי העותרת אינו ההליך המתאים ויתרה מכך, כי דין העתירה להידחות הואיל והעותרת טרם מיצתה את הליכי התכנון כדין, ממילא אינני נדרשת לטענותיה האחרות של העותרת.

סוף דבר ; לאור האמור והמפורט – העתירה נדחית.

ואולם, ביטול ההפקעה לא ישפיע על ייעוד הקרקע, המסווגת לצורכי ציבור, ולצורך כך על העותר לפנות למוסדות התיכנון (ראו פס' 10-11 לפסק דינו של כב' השופט גרוניס): "ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש צבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הצבורי. לשון אחר, קרקע שיועדה לשימוש כשטח צבורי נותרת כקרקע שזה ייעודה, אף אם חזרה לידי בעליה. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הנה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה... מכאן, כי על בעל קרקע אשר מעוניין בשינוי הייעוד לפנות לרשויות התיכנון וליזום תוכנית חדשה... ההבחנה בין ביטול ההפקעה לבין שינוי התוכנית שבתוקף אשר קבעה ייעוד צבורי זכתה לעיגון לאחרונה במסגרת החוק לתיקון פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) (מס' 3), התש"ע-2010...התיקון של הפקודה שנתקבל לאחרונה מבהיר כי ביטול ההפקעה אינו גורר עימו ביטול של הייעוד הצבורי". על קביעה זו חזר בית המשפט גם בעע"מ 9554/10 הועדה המקומית לתיכנון ובניה חדרה נ' חליפיו של יעקב רויכמן ז"ל (פורסם בנבו, 2013, להלן: עניין רויכמן).

...

אני סבורה כי התעקשות על מימוש מטרת ההפקעה בנוגע לכל שטח החלקה המיועדת להפקעה כיום, חוטאת לחובה זו, ועל המשיבות לשקול גם את אינטרס דיירי מוהליבר 6 בחיזוק בניינם ולא רק את אינטרס "השכונה כולה". 5.6.

סוף דבר על אף קביעותיי לפיהן יש לדחות את העתירה בנוגע לקומה השלישית בבניין, וכי אין לבטל את ההפקעה על חלקה 99, מצאתי לנכון להדגיש בפני המשיבות, שוב, את חשיבות המשך הטיפול והליווי של העותרת ושאר בעלי הזכויות במקרקעין עד למציאת פתרון הולם.

אני סבורה כי הפתרונות שאציע ואמליץ על יישומם בשורות הבאות, יכלו היו להינתן על ידי המשיבות בנקל, ללא צורך בהתדיינות ובהימשכות ההליכים.