הבטחה מינהלית במקרקעי ישראל: סמכות שר ורשות מקרקעי ישראל

החלטה 1445 של הנהלת רשות מקרקעי ישראל סותרת את החלטת מועצת מקרקעי ישראל התקבלה ללא סמכות, שכן מועצת מקרקעי ישראל הינה במעמד גבוה יותר בהירארכיה מהנתבעת 1, ועל כן דין ההחלטה להתבטל.

בבג"ץ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי, פ"ד נח(1) 694 בעמ' 710-711, נקבע: "בית המשפט לא יאכוף, דרך כלל, הבטחה מינהלית שניתנה על ידי גוף שילטוני שאינו מוסמך לתיתה... אי אכיפה של הבטחה אשר ניתנה בחוסר סמכות נועדה להגן על אינטרס צבורי מובהק... למנוע מצב שבו אדם הנושא בתפקיד צבורי יוכל להבטיח את הישר בעיניו, והרשות הציבורית תחויב לעמוד מאחורי הבטחתו ותחויב לשאת בעולה של הבטחה זו. הכרה בתקפות הבטחה כזו, עלולה לקעקע את יסודות המינהל הצבורי ולשבש את מערכת הניהול הארגוניות והכספיות של המערכת הציבורית. הנזק העלול להגרם לפרט מהיעדר אכיפה של התחייבות שניתנה תוך חריגה מסמכות, עשוי ברוב המקרים להיות קטן בהרבה מהנזק הרב העלול להגרם מאכיפתה לאנטרס הצבורי הכללי". במרוצת השנים נקבעו בפסיקה מספר הילכות בסוגיה זו – בג"ץ 135/75 סאי-טקס קופוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשייה, פ"ד ל(1) 673 בעמ' 676, נקבע: "כלל גדול הוא שרשות ציבורית חייבת לכלכל את מעשיה בתום לב. כלומר לנהוג ביושר ובהגינות ביחסיה עם האזרח ואם במישור הפרטי, לפי סעיפם 12(א) ו-39 לחוק החוזים-חלק כללי) התשל"ג-1973, חייב אדם, במשא מתן לקראת כריתת חוזה ובקיום של חיוב הנובע מחוזה, לנהוג בתום לב רשות ציבורית בעניינים שבינה לבין האזרח, לא כל שכן 'הבטחה שניתנה על ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה בה ההגינות הציבורית דרושת שההבטחה תקוים הלכה למעשה כאשר בכוחו של המבטיח למלא אחריה, אפילו לא שינה האזרח את מצבו לרעה בעקבות ההבטחה. אמינות המימשל בעיני הציבור חשובה לאין ערוך מן האפשרות שיינתן לו לחזור בו או לסגת, במקרה זה או אחר מהבטחה שנתן או מהתחייבות שקבל על עצמו כלפי האזרח בגדר סמכותו החוקית ואפשרות הבצוע המעשית". בג"ץ 594/78 אומן מפעלי סריגה בע"מ נ' שר התעשייה, המסחר והתיירות (בג"ץ250/78 אביוב נ' שר החקלאות) פורטו התנאים המצטברים הנדרשים לחיובה של הרשות לקיים הבטחה שנתנה, ואלה הם: א. נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתיתה; ב. הייתה לו כוונה להקנות לה תוקף משפטי; ג. הוא בעל יכולת למלא אחריה; ד. אין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה.

ביום 13.2.07 נעשתה פנייה לרשות מקרקעי ישראל לאור הסיכום עם שר החקלאות שלום שמחון.

...

מאחר ונקבע, כי לתובעים, כיום, אין כלל זכויות במקרקעין בנחלות, הרי שאין מנוס מקביעה כי יש לפנות את המקרקעין מכל הנמצא עליהם – להרוס את הבניינים, ולהשיב את המצב לקדמותו.

סופו של דבר התביעה נדחית.

תביעת התובעים 1-5 נדחית.

התובעים טוענים כי הנהלת רמ"י אינה מוסמכת לבטל או לשנות החלטה של מועצת מקרקעי ישראל.

התובעים טוענים כי עיון בהחלטות מועצת רמ"י מראה כי החלטה 675 לא בוטלה וכן כי לפי אתר רמ"י, באתר לא יפורסמו החלטות שטעונות אישור שר האוצר ולא אושרו בעוד שהחלטה 675 מפורסמת באתר ועל כן יש לדחות טענה זו של המדינה.

ברע"פ 4398/99 הראל נ. מדינת ישראל פד נד(3) 637 בע' 646-647 נקבע: "אחת השאלות החשובות, לפי ההלכה בדבר בטלות יחסית, היא השאלה של דרך התקיפה של ההחלטה המינהלית: האם מדובר בתקיפה ישירה (direct attack) או בתקיפה עקיפה (collateral attack)? דרך התקיפה עשויה להכתיב את תוצאת התקיפה. תוצאה שהיה אפשר להגיע אליה בדרך של תקיפה ישירה, ייתכן שאי אפשר יהיה להגיע אליה בדרך של תקיפה עקיפה. ... גם אם נפל בהחלטה פגם המצדיק את ביטול ההחלטה בדרך של תקיפה ישירה, לא בהכרח יצדיק הפגם תוצאה של ביטול ההחלטה גם בדרך של תקיפה עקיפה. התוצאה של תקיפה עקיפה תלויה במידה רבה בנסיבות המקרה. ....

עולה אם כן, כי ניתן היה לקבל את התביעה על בסיס האמור לעיל, היינו תוקפה של החלטה 675 והעדר הסמכות שלא לפעול על פיה בהעדר החלטה נוספת של מועצת רמ"י. למרות זאת ולמען הזהירות, אתייחס אף לטענת המדינה בדבר זכותה להשתחרר ממחויבותה ועוד קודם לכן אתייחס לטענתה כי אין לה כלל מחויבות כלפי התובעים מאחר שלא נחתמו איתם הסכמים כפי שדורשת החלטה 675.

התובעים מפנים לפסיקה אחרת, הן להלכה הבסיסית בנוגע להבטחה שלטונית – בג"ץ 135/75 סאי טקס נ. שר המסחר והתעשייה פד ל(1)673 והן להלכות מאוחרות יותר ובינהן בג"ץ 4383/91 שפקמן נ. עריית הרצליה פד מו(1) 447.

כך למשל בעע"מ 8183/03 חברת החשמל לישראל בע"מ נ. מועצה אזורית הגולן, הוחלט ברוב דיעות כי הרשות רשאית להשתחרר מהסכם עם חברת החשמל בנוגע לתעריפי הארנונה לאחר שבע שנים בהן ההסכם היה בתוקף.

...

להבדיל מן הטענות בדבר פרשנות ההסכמים בהתחשב בשיטת התקצוב שהייתה נהוגה בעת קבלת החלטה 675 וטענות שונות של השתחררות מן ההסכם, אני סבורה כי בטענה של עשיית עושר ולא במשפט יש ממש.

משהמדינה לא הביאה ראיות בעניין זה אין מנוס מדחיית הטענה וקבלת התביעה במלואה.

סוף דבר העולה מן המקובץ הוא כי אני מקבלת את התביעה ומורה למדינה להשיב לתובעים 1-5 ו – 7 את התשלומים ששילמו ביתר לעומת מחיר ההקפאה וזאת על פי הנדרש בכתב התביעה (כאמור לעיל התובעת 6 נמחקה) ובצירוף הפרשי הצמדה וריבית כדין מיום הגשת התביעה ועד למועד התשלום בפועל.

רקע והליכים קודמים כעולה מן העתירה ומתגובות המשיבים, המתוה והעקרונות ליישומו נערכו במעורבות ראש המועצה האזורית אשכול, הוא משיב 3 (להלן: ראש המועצה), ואושרו בשורת החלטות שהתקבלו בין השנים 2015–2018, על ידי ועדת הפרוגרמות, שר החקלאות והנהלת רשות מקרקעי ישראל (להלן: רמ"י).

אין חולק כי, ככלל, הבטחה מנהלית יש לקיים, וכפי שנקבע כבר בג"ץ 135/75 סאי-טקס קורפוריישן בע"מ נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673 (1975): "כאשר ניתנת הבטחה חוקית על-ידי מי שהסמכות בידו לתיתה ובידו גם למלא אחריה, היא מחייבת, ובאין צידוק חוקי לשנותה או לבטלה - יש לכבדה, ובית-משפט זה יצווה על מילויה". היינו, הבטחה מנהלית תהא מחייבת כאשר היא ניתנה בסמכות; בכוונה להעניק לה תוקף משפטי מחייב; הרשות בעלת יכולת לקיימה; וכל זאת בהנתן שאין סיבה המצדיקה את אי-קיום ההבטחה.

...

משכך, גם דין טענה זו להידחות.

סוף דבר: העותרים לא צלחו את המשוכה שעמדה בפניהם ולא הוכיחו הפרה, או אף קיומה, של הבטחה מנהלית או כל טעם מבורר אחר, המצדיקים התערבות שיפוטית במקרה דנן.

העתירה נדחית אפוא.

כבר עמדתי על כך שלא עלה בידי הנתבעים להוכיח שאכן ניתנה הבטחה שכזו, ובודאי לא ע"י מי שמוסמך לתיתה, ממילא אף לא הוכח שהתקיימו התנאים לקיומה של הבטחה מנהלית-שלטונית (ראו: בג"ץ 580/83 אטלנטיק חברה לדייג ומספנות בע"מ נ' שר התעשיה והמסחר פ"ד לט(1) 29, 36 ובג"ץ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישראל פ"ד מז(2) 773, 779), ובפרט סמכותו של הקצין לתת התחייבות זו. משלא ניתנה לנתבעים רשות חוזית להחזיק במקרקעין, אין צורך לבחון מה תנאיו והאם היתקיימו תנאים שמצדיקים לבטל את החוזה (סעיף 52 לסיכומי הנתבעים).

כפי שציין בית המשפט ברע"א 4084/14 בדיר נ' רשות מקרקעי ישראל (פורסם בנבו, 16.12.2014): "ההליכים התכנוניים הננקטים בימים אלה... אין בהם להכשיר את פלישתם של המבקשים למקרקעין שבמחלוקת. אשוב ואטעים את החומרה שבה יש לראות את תופעת הפלישה למקרקעי ציבור שלא כחוק, ואת החשיבות במענה הולם מצד הרשויות שלא ליתן ידיהן להנצחתה של פלישה זו" המדינה היא בעלת המקרקעין, והיא רשאית לפנות את מי שתופס אותם שלא כדין, בין אם ניתן להסדיר את ישיבת המחזיקים במקרקעין מבחינה תכנונית ובין אם לאו.

...

לטענת הנתבעים, מדובר במסקנה שנובעת מכך ש"התובעת לא סיפקה שום נימוק רציני המצדיק את הפינוי".

תוצאה סוף דבר, התובעת הוכיחה את זכויותיה במקרקעין ואילו טענות הנתבעים נדחו.

משכך, דין התביעה להתקבל.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 57/21 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ העותרים: רחלי וולף ואח' נ ג ד המשיבים: 1. שר הפנים 2. מנכ"ל משרד הפנים 3. ועדת חקירה לאיחוד רשויות, שינוי גבולות, חלוקת הכנסות ושינוי מעמד מוניציפלי באיזור הדרום 4. מועצה מקומית מיתר 5. מועצה אזורית בני שמעון בשם העותרים: עו"ד עינת שרקי; עו"ד גל קויתי; עו"ד שיר אנג'ל כץ בשם משיבים 3-1 : עו"ד רנאד עיד; עו"ד מיטל בוכמן-שינדל בשם משיבה 4: עו"ד גדעון פנר; עו"ד ששון יצחק בשם משיבה 5: עו"ד אולגה גונן ][]פסק-דין

משיבים 3-1 (להלן: המשיבים) בתגובתם המקדמית לעתירה טענו כי אין מקום להתערב בהחלטת משיב 1 הנטועה עמוק במיתחם שיקול הדעת הרחב הנתון לו בהחלטות מעין אלו; כי מדובר בחלופה המתאימה ביותר שנבחרה לאחר שקילת כלל החלופות הרלוואנטיות על יתרונותיהן וחסרונותיהן; כי מעולם לא ניתנה הבטחה מנהלית על ידי הגורמים המוסמכים לכך שכרמית תוכר כישוב עצמאי; כי יש לדחות על הסף את טענות העותרים בדבר הסתירה להוראות התכנוניות החלות על השטח, שכן אין לרשויות התיכנון כל סמכות לכונן ישוב חדש או להקנות לו מעמד; וכי אין מקום לטענה כי הופרה חובת ההנמקה לאור העובדה שמשיב 1 אימץ בהחלטתו את עמדת מנכ"ל משרדו והמלצות ועדה שהוקמה בעיניין, המנומקות כיאות.

המשיבים הצביעו על כך שבהליך קבלת ההחלטה נבחנו עמדותיהם של גורמים רבים, ביניהם הרשויות המקומיות הרלוואנטיות, מינהל תיכנון, לישכת התיכנון המחוזית, משרד הבטחון וצה"ל, משרד הבינוי והשיכון, רשות מקרקעי ישראל, קק"ל, משרד החקלאות, החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית ותושבי כרמית אשר הופיעו לפני הועדה.

...

דין העתירה להימחק.