דיני מיסים עירוניים דחיית תביעת רשות השידור לתשלום אגרה

אגרת שלוט אינה נקבעת בהתאם לעלות השרות, אלא לפי שקולי מדיניות של הערייה, במטרה לכוון ולשרת מדיניות עירונית, חברתית וסביבתית בכל הנוגע לוויסות כמויות השלטים, גודלם, צורתם ומיקומם.

"הדיבור 'אגרה' מקובל הוא בתורת המסים. הוא משתרע על מיגוון של תשלומים שאינם מס טהור מחד גיסא ואינם מחיר טהור מאידך גיסא. אגרה נבדלת ממס טהור בכך שהיא משתלמת כתשלום חובה בזיקה עם שירות מסוים שהשלטון נותן לפרט. לעומתו מס טהור נגבה ללא זיקה לשירות מסוים. אגרה נבדלת ממחיר טהור בכך ששיעורה אינו מותנה בערך השרות שבגינו היא ניתנת (ראה ע"א 154/83 [1]; ע"א 202/68 [2]; ראה גם א' נמדר, דיני מיסים - [מסי הכנסה] (חושן למשפט, מהדורה 2, תשנ"ג) 30). בין שני הקצוות - שבאחד מהם עומד 'המס' הטהור ובאחר 'המחיר' הטהור - מצויות אגרות מסוגים שונים ומגוונים, מהן קרובות יותר למס טהור (כלומר, הזיקה לשירות נמוכה) ומהן קרובות יותר למחיר טהור (כלומר, הזיקה לערך השרות גבוהה יותר). ייתכן כמובן, שבמסגרתו של חוק נתון משתמש המחוקק בדיבור 'אגרה' שלא לציון מלוא ההקף של תשלומי האגרה המתבקש מתורת המסים" (ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו(3) 374, 377 (1992)).

אציין כי אך לאחרונה קיבל בית משפט זה ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי אשר אישר בקשה לתובענה ייצוגית נגד משרד הפנים להשבת סכומים שגבה שלא כדין בעילה לפי סעיף 11 לתוספת השנייה של חוק תובענות ייצוגיות - בדומה לענייננו - בגין גביית אגרה עבור איתור מען של חייב ממרשם האוכלוסין, שלפי הנטען נגבתה שלא כדין, תוך שנדחתה טענת המדינה [לפיה לא ניתן לתקוף בתקיפה עקיפה את תוקפן של התקנות הנדונות במסגרת תובענה מינהלית ייצוגית להשבה] (ת"צ (ת"א) 27875-03-15 עובדיה נ' משרד הפנים (21.12.2016)).

בחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו-2006 (להלן: החוק) נקבע כי על מנת לבסס עילה להגשת תובענה ייצוגית נגד רשות, על התובע הייצוגי להוכיח כי הרשות גבתה ממנו, כמו גם מחברי הקבוצה המיוצגת, סכומי כסף מסוג מס, אגרה, או תשלום חובה אחר שלא כדין (ראו פרט 11 לתוספת השנייה לחוק; וכן ראו: בר"ם 9100/15 עריית פתח תקווה נ' מרדכי, פסקה 15 (28.6.2018); אביאל פלינט וחגי ויניצקי תובענות ייצוגיות 561-560 (2017)).

...

לאחר עיון אני סבור כי דין הערעור להידחות - הן מטעמיו של בית משפט קמא לגוף הענין, והן מן הטעם שתקיפת סבירותו של חוק העזר מקומה בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המינהלי המוסמך, ולא בהליך של תקיפה עקיפה, וממילא תובענה ייצוגית אינה "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין" (סעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות).

התוצאה היא אפוא כי המקרה דנן אינו נמנה על המקרים החריגים בהם תתאפשר תקיפה עקיפה של מעשה שלטוני במסגרת תובענה ייצוגית, וזאת הן במסגרת שיקול הדעת הכללי של בית המשפט לפי סעיף 76 לחוק בתי המשפט, והן לאור התנאי הספציפי הקבוע בסעיף 8(א)(2) לחוק תובענות ייצוגיות לפיו תובענה ייצוגית היא "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות הענין" (השוו: רע"א 6567/97 בזק - החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נגד עיזבון המנוח אליהו גת ז"ל, פ"ד נב(2) 713, 718 (1998)).

סוף דבר: אציע לחבריי כי נדחה את הערעור.

לפיכך, התקיפה העקיפה במקרה זה היא אך אצטלה לתקיפה ישירה, ולכן, מתחזקת ביתר שאת המסקנה שלפיה מקומן של טענות המערער הוא בדיון לפני הערכאה השיפוטית המומחית והמוסמכת.

לחלופין, התבסס המבקש על פרט 11 לתוספת השנייה לחוק תובענות ייצוגיות, שעניינו ב"תביעה נגד רשות להשבת סכומים שגבתה שלא כדין, כמס, אגרה או תשלום חובה אחר".

באשר לטענותיו בדבר חיובו באגרת ביוב, אני דוחה את טענת המבקש, כי מאחר שאינו מחובר למערכת הביוב העירונית, אין לראות בו כמי שמקבל שירותי ביוב מהמשיבה, ועל כן הוא אינו חייב בתשלום חיובי ביוב, אלא רק עבור חיובי מים.

וכך כתב השופט א' רובינשטיין, בפיסקה מ"ט (בדעת הרוב): "נראה, כי "מקובל להגדיר מס כתשלום שאדם משלם דרך כפיה לרשות ציבורית מבלי לקבל תמורה ישירה בעד כספו" (א' נמדר דיני מסים 29 (מהדורה שנייה, תשנ"ג-1993) (להלן נמדר); כן ראו א' ויתקון וי' נאמן דיני מסים 4 (תשכ"ט-1969) (להלן ויתקון ונאמן, דיני מסים); ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור, פ"ד מו (3) 374, 377 (1992), מפי השופט (כתארו אז) ברק; ענין לוי, פסקה 28 לחוות דעתו של השופט זילברטל); זאת, להבדיל ממחיר המוגדר "כתשלום (לרשות או לגורם פרטי כלשהוא) הניתן בתמורה לשירות או סחורה שמקבל הפרט. הוא משקף את ערכו של מה שניתן לפרט ומבטא את כוחות השוק והסכמת הצדדים (ויתקון ונאמן, דיני מסים, עמ' 7)" (ענין לוי, פסקה 29 לחוות דעתו של השופט זילברטל).

...

לפי שפיר ושמואלי מעודי, "ככל שאין בידי תאגיד להעמיד לצרכן שירותי ביוב בהעדרה של מערכת ביוב באמצעותה יסופקו שירותים אלו לנכסו, אזי אין הוא רשאי לגבות מצרכן זה תשלום בעבור שירותי ביוב... אנו סבורים, כי על מועצת רשות המים לתקן את הוראת סעיף 3(ב), כך שזו תסויג במפורש רק למקרים ולצרכים שהתאגיד נכון ומסוגל לספק להם שירותי ביוב" (עמ' 741-742).

סוף דבר לא עלה בידי המבקש לבסס לכאורה קיומה של עילת תביעה אישית, שהיא אחד התנאים לאישור תובענה ייצוגית.

אני דוחה את הבקשה לאישור התובענה כייצוגית, שהגיש המבקש נגד המשיבה.

בהקשר זה אני מקבל את טענת הערייה כי לא בכדי הסכימו התובעים לשלם את הוצאות עריכת התכנית וביצועה באופן יחסי והגשת תביעה זו מהוה היתנערות חסרת תום לב מההבנות שאליהן הגיעו הצדדים, ואף סותרות את הוראות התב"ע. חיוב התובעים בתשלום היטל שצ"פ נעשה כדין בהתאם להוראות חוק העזר שצ"פ והשתתפות התובעים בעלות הקמת כלל השצ"פים המשרתים את נכסיהם ברובע הנידון, רובע ג', בו הוקמו ומוקמים שצ"פים רבים במימון הערייה.

לשיטת הנתבעת, אין לקבל טענה זו. החיובים באגרות ובהיטלים נעשו בשני שלבים: בתחילה, אגרות והיטלי פיתוח בגין שטחי הבניה בעקבות דרישות תשלום שהוצאו לתובעים אגב בקשות להיתר בנייה במקרקעין בהתאם להוראות חוקי העזר השונים, כשבכללם: חוק העזר שצ"פ. בהמשך, חיוב התובעים בעלות היחסית של הוצאות עריכת התב"ע וביצועה, כאמור בסעיף 21 להוראות התב"ע, ובאופן ספציפי: חלקם היחסי של התובעים בתכנון הקמת השצ"פ הספציפי ובהתאם להסכמות שהגיעו התובעים עם הערייה שמהם הם מתנערים בפועל.

בשולי עניין זה אעיר כי גם לו הייתי מקבל את עמדת התובעים בעיניין זה הרי שברי כי לו היו משלמים את חובם מלכתחילה (כפי שהשכילו לעשות עם ההגעה להסדר עם הערייה והצגת מכתב ההיתחייבות) הרי שברי כי היו מצמצמים את נזקיהם, וגם בנסיבות אלו אין כל מקום להטיל כל חיוב על העיריה בגין היתנהלות זו. גביית ארנונה ומסים ערוניים באופן שרירותי ומפלה במשפט העברי לאורך פסק הדין עסקתי בטענות התובעים שלפיהן הגבייה של ההיטלים במקרה דנן נעשתה באופן שרירותי, תוך אפלייתם, ודחיתי טענה זו. עם זאת, אבקש להביא את היתייחסות חכמי תקופת הראשונים במשפט העברי לסיטואציה שבה נגבים מסים ערוניים באופן שרירותי ומפלה.

כן ר' מאמרו של הרב עמיהוד מאיר יצחק לוין, שאלת כפל מס לאור ההלכה, אורייתא, יז, נג, הרב לוין קובע כי – "הנחה מקדמית היא שאין זה צודק ואין זה הוגן שאותו נישום ישלם מס כפול בשל אותו מקור..." עוד אפנה לפסק דינו המקיף של כב' השופט מנחם (מריו) קליין, בת"א (תל אביב) 720517/07, רשות השידור נ' בלייר אליהו (נבו, 17.4.08), המבסס עצמו על גליונות לפרשת השבוע של משרד המשפטים, בעריכת מיכאל ו**** ואביעד הכהן, גליונות 105 ו-239.

גישה דומה נמצא גם אצל הרשב"א, שנשאל (בשו"ת הרשב"א, ה, קעח), בעיניין קהילה שביקשה לחייב נישום במס על נכסיו שמצויים הרחק מחוץ לגבולות הקהילה, האם יש סמכות לקהילה לחייב במס בגין נכסים אלו, והוא משיב (התוספות בסוגריים של השופט קליין): "והטענה שאמרת, דיש לקהל [=סמכות ורשות] לעשות חוקים ודינים בדבר הזה, נראה לי שאין זה אלא גזל, ואין יכולין להתנות על הגזלות.

...

זאת, בנסיבות שהם זכו בשטח ציבורי פתוח הסמוך לבתיהם, ומכאן חובם המיוחד, בהתאם להוראות התב"ע. תוצאה וסוף דבר עולה מן המקובץ כי דינה של התביעה להידחות.

ויודגש: לו היתה העירייה מסתמכת אך ורק על ההתחייבות הרי שלא היה בכך די, וכקביעת ביהמ"ש בהלכת דירות יוקרה, לפיה נסיבות כאלו מובילות אל המסקנה כי עניין לנו בחוזה פסול ובלתי חוקי.

אשר על כן, אני מורה על דחיית התביעה.

בית המשפט המחוזי בת"א דחה בקשה לאישור תביעה כתובענה ייצוגית וקבע: "סעיף 39 (א) לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) מסמיך את הרשות לקבוע קנה מידה לחיוב באגרת הביוב". כב' השופטת ד. פלפל קבעה ששיטת הגבייה של הרשות באותו עניין אינה מצביעה על חריגה מסמכות או על שימוש בלתי סביר בהפעלת שיקול דעתה.

זאת תוך היתייחסות לתצהיר שהוגש מטעם עריית תל-אביב לפיו: "שיטת החישוב באגרת הביוב הנה שיטה הנוקטת קנה מידה סביר (ואף ראוי) לחלוקת הוצאות תחזוקת מערכת הביוב העירונית בין תושבי העיר. גם אם חיוב באגרת ביוב לפי צריכת המים המשותפת פירושו שאין אקוויוולנטיות מוחלטת בין כמות השופכין שמזרים אדם לביוב לבין שיעור האגרה המוטל עליו, הרי השיטה הקיימת הנה המקורבת ביותר לאקווילנטיות שכזו. השגת אקוילנטיות אינה אפשרית בהיעדר אמצעים מעשיים למדידת ספיקת הביוב הביתית" (ת.א. (מחוזי ת"א) 2724/99 יצחק דוידוב נ' עריית ת"א-יפו).

אגרה, לעומת זאת, "משתלמת בזיקה לשירות מסוים שהשלטון מספק, אלא ששיעורה אינו זהה לעלות השירות" (רע"א 4066/00 רמי דומיץ נ' עריית הרצליה וכן ראה ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור).

מחיר משקף תשלום שווי שוק בגין השרות (ר' ספרו של פרופ' נמדר דיני מסים, (מס הכנסה) כרך א' עמ' 29).

...

במקרה דנא, לאחר עיון בחוק ובחינת תכליתו האובייקטיבית והסובייקטיבית, לא מצאתי בסיס לעגן את המסקנה לפיה יש לפרש מלון כתעשייה כהגדרתה בחוק הביוב.

מסקנתי הינה שאין לקבל את עמדת העותרות.

העתירה נדחית.

אלה כמו אלה אינם בלתי חוקיים (ע"א 474/89 קריב נ' רשות השידור; א. ויתקון ו-י. נאמן דיני מסים (תשכ"ט) 4; י. זמיר הסמכות המנהלית כרך א' (1996) 183; א. וינוגרד דיני רשויות מקומיות כרך ב' 541).

"תובענה מנהלית" היא, בין היתר, "תביעה כאמור בסעיף 5(ב)(2) לחוק התובענות הייצוגיות". סעיף 5(ב)(2) לחוק התובענות אומר: בקשה לאישור נגד רשות בתביעה שעילתה החלטה של הרשות ושהסעד המבוקש בה הוא פיצויים או השבה, לרבות השבת סכומים שגבתה הרשות כמס, אגרה או תשלום חובה אחר, תוגש לבית משפט לעניינים מינהליים; בסעיף קטן זה, "החלטה של רשות" – כהגדרתה בסעיף 2 לחוק בתי משפט לעניינים מינהליים" מבט חוזר אל חוק בתי המשפט לעניינים מינהליים יגלה כי: "החלטה של רשות" היא – "החלטה של רשות במילוי תפקיד ציבורי על פי דין, לרבות העידר החלטה וכן מעשה או מחדל" (סעיף 2 לחוק).

סיכומה של סוגיית הסמכות העניינית הוא בשני אלה: טענת הערייה לחוסר סמכות עניינית לידון בבקשה לאישור תביעת השבה ייצוגית, נדחית.

ערייה אינה מוסמכת להטיל תשלום חובה שהוא "מס" לפי טיבו (זולת ארנונה עירונית) ולפיכך גביית ה"מס" המגולם באגרת השלוט אינה חוקית והיא מצמיחה תביעת השבה.

...

סיכום סוגיית "עילת התביעה" סיכומו הקצר של פרק זה הוא בשילוש המסקנה הבא: ראשית, פקודת העיריות מסייגת את סמכותה של עירייה להטלת תשלומי חובה מסוג "אגרה", "היטל" או "דמי השתתפות" ואין היא מאפשרת להטיל "מס". מכאן נובע שהטלת אגרה צריכה להעשות בזיקה למתן שירות מסוים למשלם האגרה.

סוגיית ההתאמה הדיונית לתובענה ייצוגית המסקנה שהגעתי אליה בפרק הקודם מייתרת, בשלב זה, את הצורך לבחון את מידת ההתאמה הדיונית של התביעה האישית לאישור כתובענה ייצוגית.

התוצאה בקשת האישור כמות שהיא נדחית.