דיני הבחירות לגבי מימון המונים ומימון מפלגות

דוגמה נוספת מצויה בעיניין כהן, שם נדונה החלטת ועדת הכספים של הכנסת להגדיל את "יחידת המימון", כמשמעותה בחוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973 (להלן – חוק מימון מפלגות), שלפיה נקבעים המימון השוטף ומימון הבחירות להם זכאיות הסיעות בכנסת מקופת המדינה.

כך כתב בעיניין זה השופט מ' לנדוי: "ידועות לנו תופעות של חוסר שויון בדיני הבחירות הכלליים, ובראש ובראשונה אחוז החסימה, וכן הדרישה של מתן עירבון על־ידי רשימת מועמדים חדשה ואי־שתוף נציגיה של רשימה כזו בועדות הבחירות אלא כמשקיפים בלבד אחרי פירסום הרשימה. כל ההגבלות הללו גורעות בהכרח מן השויון המוחלט. בדיון זה לא נטען לפנינו שמשום כך הן פסולות" (עניין ברגמן, בעמוד 699; ההדגשה הוספה – א' ג').

...

מניסיון רב – קרוב לט"ו שנים במצטבר ליד שולחן הממשלה, כמזכיר הממשלה וכיועץ משפטי לממשלה ובתפקידים אחרים – סבורני כי לאו דווקא קיומן של מפלגות קטנטנות הוא שבעוכרי משילות טובה יותר בישראל; ואם בכלל, בודאי בעשרות השנים האחרונות המפתח מוחזק לא פחות בידי מפלגות בינוניות, והטעמים לכך נעוצים באופי החברה הישראלית והמערכת הפוליטית כפי שהתגבשה, לא לטובה לצערי.

סוף-דבר כאמור, כשלעצמי סבורני כי נושא אחוז החסימה מצריך ויצריך זהירות ותשומת-לב רבה, כמו כל פרשת השויון לערבים (ראו רשימותי "על השויון לערבים בישראל" ו"המדינה וערביי ישראל: המאבק לשויון במסגרת מדינה יהודית, דמוקרטית ומיוסרת", בספרי נתיבי ממשל ומשפט (תשס"ג-2003), 278, 293); ונזכור כי המחוקק מבקש לקדם ייצוג הולם למיעוטים (ראו למשל סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-1959; סעיף 18א(1) לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-1975).

סיכומו של דבר, ימים יגידו מה פעלה העלאת אחוז החסימה.

העותרת מפנה לעניין זה לחוזר מנכ"ל משרד הפנים 2/2013 מחודש מאי 2013, המרכז את הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בעיניין זה, ובפרט להנחיה 1.1908 שעניינה "איסור על תעמולת בחירות במימון כספי גוף מבוקר – עריכת אירועים על-ידי משרדי ממשלה בתקופת בחירות" (להלן – הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעיניין תעמולת בחירות אסורה), אשר קובעת מבחנים אימתי יש לראות ארוע כארוע פוליטי, ונקבע בה כי היא חלה אף על רשויות מקומיות.

לטענת העותרת היתנהלות הערייה חמורה שבעתיים לנוכח פסק-הדין הקודם בעיניין, ונראה כי הערייה ואל המעיין הפיקו לקחים מפסיקת בית-המשפט, כך שהארוע בעניינינו הופק על-ידי הערייה עצמה באמצעות חברת אריאל, אולם הדמיון בין האירועים דומה באופן חשוד, ולמעשה לפנינו אותו ארוע – ארוע מפלגתי של תנועת אל המעיין ומפלגת ש"ס, הממומן על-ידי הערייה.

מטרת הנוהל "להסדיר מתן תמיכות, במישרין או בעקיפין, מאת רשויות מקומיות למוסדות ציבור שונים הפועלים, ככלל, בתחומה המוניציפלי של הרשות בנושאי חינוך, תרבות, דת ... וזאת כאשר הפעילות המתבצעת על ידי מוסד הציבור הנתמך היא במסגרת תפקידיה וסמכויותיה של הרשות המקומית, בהתאם לדיני השילטון המקומי". עוד קובע הנוהל, כי הוא מכוון לקדם "מנהל תקין, שויון, שקיפות, חיסכון, יעילות וכן למנוע פגיעה בטוהר המידות". בסעיף ההגדרות נקבע, בין-היתר, כי תמיכה הִנה מתן טובת הנאה, והיא יכולה לבוא באופן ישיר – בתמיכה כספית לפעילות או למטרה אחרת, או באופן עקיף כשימוש במתקני הרשות, פרסומים במימון הרשות, הקצאת כוח אדם מטעם הרשות ועוד.

...

הצטברות מכלול הנסיבות האמורות מובילה למסקנה, כי האירוע הנדון, כפי שתוכנן וכפי שהוצא אל הפועל, אינו אירוע עירוני מבחינה מהותית, המיועד לציבור החרדי והדתי בירושלים ואף ברחבי הארץ, או "לתושבי ירושלים הדתיים המזרחיים" (כאמור באחת מהתשובות של העירייה לשאלון), כי אם אירוע שמזוהה עם תנועת ש"ס או עמותת אל המעיין, אשר נערך למעשה על-ידי גורם אחר, ולא העירייה, וככזה – אין לתקצב אותו כאירוע עירוני.

המסקנה האמורה נלמדת, בין-השאר, מהאירוע הקודם שאורגן על-ידי אל המעיין, הדומה במהותו לאירוע שלפנינו, פרט לכך שהפנייה לעירייה ולחברת "אריאל" קדמה הפעם לאירוע, ולא נעשתה לאחריו כמו בפעם הקודמת; מזהות הדוברים, אשר רובם ככולם קשורים לתנועת ש"ס או מזוהים עִמה באופן מובהק; מהיעדר תשובות, או היעדר תשובות ענייניות ומתקבלות על-הדעת, של העירייה, בעניין שליטת הגורמים מטעמה בעריכת האירוע, בתוכנו ובביצוע, ובעיקר בעניין הדוברים והתכנים; וממכלול האינדיקציות העולות מנסיבות "מתן החסות" ועיתויה.

התוצאה על-יסוד האמור לעיל, העתירה מתקבלת, במובן זה שהחלטת עיריית ירושלים לממן את אירוע "הקבלת פני רבו" הנדון בעתירה, כאירוע עירוני, מבוטלת.

לאחר שהוגשה העתירה, גובשה הסכמה בין דרכנו לבין יו"ר ועדת הבחירות והיועץ המשפטי לממשלה, שלפיה תימחק העתירה, ובמקביל תגיש דרכנו ליו"ר ועדת הבחירות בקשה להכרעה מוקדמת (Pre-ruling) בשאלה האם סעיף 10ג לחוק מימון מפלגות חל בעיניינה.

בהחלטתו עמד יו"ר ועדת הבחירות על הרכיבים השונים החוסים תחת הגדרת 'פעילות בחירות', והראה כיצד פעילותה של דרכנו עונה על הגדרה זו. תחילה וראש ציין יו"ר הועדה, כי במסגרת דיני הבחירות, המבחן להשפעתו של פירסום הוא אובייקטיבי-תוצאתי: "בחינת ההשפעה של פירסום – איננה נבחנת מבעד למטרתו של המפרסם, אלא מנקודת מבטו של הבוחר הסביר, נמען הפירסום [...] השאלה אם פירסום מסוים ייפול בגדרי תעמולת בחירות אם לאו, תבחן על-פי השפעתו הצפויה על הצופה או על המאזין הסביר". בהקשר זה קבע יו"ר הועדה, כי בנגוד לעמדתה של דרכנו, לפיה מסריה אינם מזוהים עם רשימת מועמדים מסוימת, "ברי כי הבוחר הסביר אמור להיות מושפע ממסרים אלה ולראות בהם הכוונה נגד רשימות מועמדים מסוימות". לאחר מכן, פנה יו"ר הועדה לבחינת פרשנות התנאי הקבוע בהגדרה, לפיו תחת 'פעילות בחירות' נכללת תעמולה ביחס לרשימת מועמדים מסוימת.

...

בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות מיום 5.4.2019 נקבע, כי דרכנו עוסקת ב'פעילות בחירות' כהגדרתה בחוק מימון מפלגות, ולפיכך "אין מנוס מליתן צו מניעה מתוקף סעיף 10ג(יז) לחוק המימון, הקובע כי דרכנו לא תוכל לבצע 'פעילות בחירות', עד שתירשם אצל כב' מבקר המדינה ותפעל לפי הנחיותיו". יו"ר הוועדה ציין בהחלטתו, כי נוכח סד הזמנים הדחוק, יובאו נימוקיו בתמצית, ובהמשך יחליט אם יפורסמו טעמי ההחלטה במלואם.

מכל מקום, לעמדת יו"ר הוועדה, "טרם בשלה השעה לדון בטענות העותרת נגד החלטת המשיב". לחלופין נטען, כי יש לדחות את העתירה לגופה, בהעדר עילה להתערבות בהחלטת יו"ר ועדת הבחירות.

דיון והכרעה למקרא כתבי הטענות והנספחים, ולאחר שמיעת טענות הצדדים בדיון שנערך לפנינו, באתי לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות, וכך אציע לחברַי לעשות.

כך או אחרת, בין אם 'רשימת מועמדים מסוימת' פירושה רשימה אחת, בין אם פירושה מספר רשימות, מקובלת עלי קביעתו של יו"ר ועדת הבחירות, כי את הפעילות העומדת לבחינה יש לבחון מבעד למשקפיו של 'הבוחר הסביר'.

בהחלטתו קבע יו"ר ועדת הבחירות, כי "הראיה העיקרית למסקנה שאליה הגעתי [לפיה פעילותה של דרכנו עולה כדי 'פעילות בחירות' – נ' ס'] היא הצהרתה של [דרכנו], כי בדעתה לפעול כנגד מגמות הקיימות בספירה הציבורית והפוליטית בישראל, הכוללות: 'העמדת תנאים מוקדמים, כפי שפורסם, במסגרת משא ומתן קואליציוני, לפיהם חתימה על הסכם קואליציוני תותנה ותהיה כפופה מראש ובצורה בלתי חוזרת להתחייבות לתמוך בחוק שיש אפשרות לראותו ולפרשו כמיועד למטרה פרסונלית, ו/או רטרואקטיבית, כך שכל ייעודו וסיבת חקיקתו היא לסייע לאדם אחד או להיטיב רק עמו" (פסקה 70 להחלטה).

בית משפט זה עמד לא אחת על כך שבענייני בחירות, לנוכח חשיבותם של לוחות הזמנים, נידרשת "הקפדה מיוחדת" בנושא השהוי, ואף שהוי קצר די בו כדי להביא לדחיית העתירה (ראו, בין היתר, בג"ץ 59/19 מפלגת זהות תנועה ישראלית יהודית נ' מבקר המדינה, פס' 3 (17.1.2019); בג"ץ 8041/18 התנועה למען איכות השילטון בישראל נ' ראש הממשלה, פס' 3 (13.11.2018); בג"ץ 3195/16 זידאן נ' שר הפנים, פס' 4 לפסק דיני ופס' 1 לפסקי הדין של השופטים מזוז וברק-ארז (25.4.2016)).

לא מצאתי בטענות העותרים היתמודדות של ממש עם עובדה זו. באשר להליכי החקיקה, אין לכחד כי אלו נעשה בחפזון, אך בהנתן טיבה של החקיקה המתבצעת בסמוך לפיזור הכנסת, והצורך להסדיר את כללי המימון על מנת לאפשר למפלגות להערך לבחירות, סד זמנים דחוק היה כורח המציאות בנסיבות שנוצרו.

...

אך ראשית, אני סבור כי יש לזקוף לחובת העותרים את השיהוי שבו לוקה העתירה.

בהינתן שדין העתירה להידחות על הסף, איני רואה להידרש לעתירה לגופה, ואיני רואה לפרט את השורה הארוכה של פסקי דין בהם הדגיש בית המשפט את הריסון הרב שיש לנקוט בביקורת שיפוטית על דברי חקיקה.

חזקה על האחרונות כי יקפידו לפעול בעתיד על פי הנחייה זו. אי לכך, העתירה נדחית על הסף.

בעמדה הודגש כי בעבר "בחינת שאלת המימון הכריעה במובנים רבים את השאלה האם הפירסום הוא מטעם איש הציבור בתפקידו הרישמי או כאדם פוליטי-מפלגתי", ואילו היום שאלת סיווג החשבון והכללים שיחולו עליו צריכים להבחן בהתייחס לכל חשבון באופן פרטני.

לאחר סקירה זו פנה בית המשפט לדיון בדיני התעמולה שחלים ברשתות החברתיות, וציין כי בחשבון פרטי של נבחר ציבור שאיננו ממומן באמצעות משאבים צבוריים במישרין או בעקיפין – מותר לפרסם תעמולת בחירות.

טענות המשיב לפיהן אם ייקבע כי על החשבון חלים כללי המשפט הצבורי – הוא לא יוכל לעשות בו שימוש לפירסום לצורכי תעמולת בחירות, מהוות לטעמי דוקא אינדיקאציה לכך שהחשבון אינו חשבון פרטי "רגיל". חזוק נוסף למסקנה זו נובע מטענת המשיב לפיה כי אם תיתקבל עמדת המערער, לא יהיה "אינטרס לנבחר ציבור לנהל חשבון ברשת חברתית במימונו ובהפעלתו". לשיטתו של המשיב, תוצאה כזו אינה רצויה והיא תביא לפגיעה קשה בזכות הציבור להחשף לשיח "בעניינים צבוריים שכן היא תבטל את התמריצים של נבחרי הציבור לשתף ולנהל שיח בעניינים צבוריים" (ראו סעיף 38 לתשובה לערעור).

...

יובהר כי המסקנה שאליה הגעתי היא שמדובר בחשבון שנושא מאפיינים ציבוריים, ומשכך הוא כפוף לביקורת שיפוטית בכל הנוגע לחסימת משתמשים.

סוף דבר אם תישמע דעתי, הערעור יתקבל במובן זה שהמשיב יבטל את החסימה שהשית על חשבון הטוויטר של המערער.

טענות המשיב לפיהן אם ייקבע כי על החשבון חלים כללי המשפט הציבורי – הוא לא יוכל לעשות בו שימוש לפרסום לצורכי תעמולת בחירות, מהוות לטעמי דווקא אינדיקציה לכך שהחשבון אינו חשבון פרטי "רגיל". חיזוק נוסף למסקנה זו נובע מטענת המשיב לפיה כי אם תתקבל עמדת המערער, לא יהיה "אינטרס לנבחר ציבור לנהל חשבון ברשת חברתית במימונו ובהפעלתו". לשיטתו של המשיב, תוצאה כזו אינה רצויה והיא תביא לפגיעה קשה בזכות הציבור להיחשף לשיח "בעניינים ציבוריים שכן היא תבטל את התמריצים של נבחרי הציבור לשתף ולנהל שיח בעניינים ציבוריים" (ראו סעיף 38 לתשובה לערעור).