גילוי חוות דעת תכנוניות לפני קביעת מדיניות סופית

בדיון שהתקיים בבקשות לסעד זמני ביום 19.7.2020 הסכימו הצדדים לעכב פירסום מיכרז חדש עד למתן פסק דין סופי בתביעות העיקריות.

סעיף 74 (ג) לצוו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה), התשל"ז-1977 בנוסחו דאז[footnoteRef:6] הוא הרלוואנטי, וקובע כי – "לא נתקיימו מבחנים יוזמנו לראיון בפני ועדת בחינה רק המועמדים שנתוניהם האישיים עונים על תנאי המיכרז." נוסח הסעיף תומך במסקנתנו כי לפני ועדת הבחינה אמורים להגיע לראיון רק מועמדים שעומדים בתנאי הסף החיצוניים.

חוות הדעת של משרד החינוך חוות הדעת ניתחו את התפקידים שביצעו המועמדים למישרה על יסוד אמות המידה והקריטריונים שנקבעו בפסיקה והציגו את פסקי הדין והמקורות עליהם הסתמכה הלישכה המשפטית במשרד החינוך באופן מקיף וברור.

עוד הודגש בחוות הדעת (מיום 05.11.2019) – "אדם המבקש לשמש בתפקיד מנהל מחלקת חינוך, נידרש לעמוד בדרישות לניסיון פדגוגי והן ניסיון ניהולי, היינו- ניסיון בתחום ניהולי-חינוכי המשלב היכרות מעמיקה עם מערכת החינוך וככזו, מקנה לו את הניסיון הנידרש לצורך מילוי התפקיד, שתכליתו מוגדרת באוגדן משרד הפנים כ'גיבוש ועיצוב המדיניות בתחום החינוך ברשות, ברוח המדיניות העירונית ובהלימה עם הנחיות משרד החינוך, וניהול המערך החינוכי ברשות המקומית למען הוצאתה לפועל'." [ההדגשה במקור] בהמשך הוצגו מאפייני התפקיד מאוגדן משרד הפנים, כפי שפורסמו בתנאי התפקיד במיכרז ולעיל.

בנוגע למשימות – קביעת מדיניות; תיכנון תהליכים; נקיטת פעולות המתייחסות לסיכונים; וניהול משאבים ותקציבים.

עדות מוסא לגבי הגמול שלכאורה מקבל גילתה כי בעובדה זו לא השתנה דבר מאז עדותו בהליך הקודם וכי עדיין הגמול שלכאורה מקבל, הוא בשעות תקן שבחלקן אינו מלמד (עמ' 40, ש' 26-19).

...

מקובלת עלינו טענת המדינה כי, בשונה ממכרזים אחרים ומשרות אחרות, תנאי הסף לתפקיד מנהל מחלקת חינוך נקבעו בחקיקה ובתקנות.

אשר לטענה כי המועצה, כגורם שפרסם את המכרז, לא קיבלה החלטה באופן עצמאי והסתמכה שלא כדין על חוות דעת הלשכה המשפטית במשרד החינוך ללא שום הפעלת שיקול דעת מטעמה – דינה להידחות.

בכך אנו דוחים את טענות התובעים כי המחלקה המשפטית במשרד החינוך שעובדת מול הגורמים המקצועיים אינה הגורם המקצועי להיוועץ מולו בענייני חינוך.

סופו של דבר בחנו את החלטת המועצה ומצאנו כי ההחלטה לבחון את תנאי הסף של המועמדים, טרם זימונם לוועדת הבחינה, תוך היוועצות עם משרד החינוך נכונה, סבירה, שוויונית והתקבלה משיקולים ענייניים.

גם לגופו של עניין, בבחינת ניסיון המועמדים, מצאנו כי החלטת המועצה, כי אף אחד מהם אינו עומד בתנאי הסף של דרישת הניסיון, עומדת במבחני הסבירות והמידתיות.

על כן התביעות נדחות.

נוכח מהותן ואופיין של המחלוקות שעמדו בפניי להכרעה, הוריתי ביום 20.5.2020 על מינויו של המהנדס מר אבי בצרתי כמומחה מטעם בית המשפט (להלן "המומחה") על מנת שיחווה דעתו בכל המחלוקות ההנדסיות העומדות להכרעה בתיק זה, לרבות אלו הנוגעות לתיכנון לקוי, ביצוע לקוי של העבודה, עמידה בלוחות הזמנים וכיוצא בזאת.

בטרם אעשה כן, אני רואה להזכיר מושכלות ראשונים לפיהם משמינה בית המשפט מומחה מטעמו, המהוה ידו הארוכה, על מנת לחוות דעתו בעניינים מקצועיים, סטייה מחוות דעתו תיעשה במשורה, במקרים חריגים ומטעמים כבדי משקל (ראו לדוגמה: ע"א 4179/17 יותר סוכנות לביטוח (1989) בע"מ נ' ערן רובין (06.12.2018); ע"א 293/88 חברת יצחק ניימן להשכרה בע"מ נ' רבי, (31.12.1988); ע"א 8329/16 טרנס אטלס בע"מ נ' אליהו פרחי בדי ריפוד בע"מ (4.6.2018)).

המומחה נחקר והסביר את קביעותיו לגבי המחלוקות השונות שעמדו בפניו, ואף המציא בהמשך חוות דעת מתקנת נוכח הטענות שעלו בחקירתו הנגדית.

לא יהא זה גם נכון, כעניין של מדיניות משפטית, להטיל את האחריות לכך על הנתבעת.

המומחה דחה את טענת חברת הפיקוח, לפיה השינוי נעשה אמנם לאחר יציקת ריצפת הברכה, אך כיוון שהתגלו אי התאמות בין התיכנון לבצוע, לא מגיעה לתובעת תוספת תשלום כלשהיא, שכן היה עליה ממילא לתקן את עבודתה.

עיכובים בבדיקת החשבון הסופי בחוות דעתו, קבע המומחה כי חברת הפיקוח הציגה אסמכתות ופניות רבות לנאמן בדרישה להגיש חשבון מסודר והשלמת חומרים, וזאת על פני תקופה ממועד סיום ומסירת הפרויקט ועד המועד שבו נחתמו דפי המדידה וחישובי הכמויות וניתוחי המחירים, בחודש פברואר 2016 או בסמוך לכך.

...

הואיל ודחיתי את הקיזוז שנקבע בסך 80,000 ₪ בגין אי העסקת מהנדס, יוצא שיש לחייב את המועצה לשלם לתובעת סך 319,500.42 ₪ בתוספת הפרשי הצמדה וריבית ומע"מ. אשר על כן, אני מחייב את המועצה לשלם לתובעת תוך 30 ימים סך 319,500.42 ₪ בצירוף הפרשי הצמדה וריבית מיום 24.10.2014 ועד התשלום המלא בפועל ובתוספת מע"מ כדין.

אני דוחה את התביעה כנגד חברת הפיקוח – הנתבעת 2.

התובעת תשלם לנתבעת זו תוך 30 ימים, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסך כולל של 25,000 ₪ אחרת יישא סכום זה ריבית והפרשי הצמדה כחוק החל מהיום ועד התשלום המלא בפועל.

בהקשר זה צוין, כי הסיכומים התקציביים, הגם שלעיתים הם נחתמים בפועל על-ידי נציגי אגף התקציבים וגורמים רמי דרג בשירות הממשלה, "אינם מהוים החלטה מינהלית אלא הם חלק משיח בין אותם גורמים, שאינם מהוים ישות משפטית נפרדת"; כי "למעשה, סיכומים אלה אינם אלא שלב בתהליך קביעת מדיניות אשר יתבצע בעתיד"; כי יש לראות בהם משום "תירגום מילולי בדרגה מגובשת משתנה, של סיכום המגעים הישירים בין גורמים מסוימים בממשלה, התלויים בשיח פתוח - שאין מקום לגלותו"; וכי מכל מקום - תוצאות השיח מעוגנים בהתאם לכללים הרגילים החלים על ההליך המנהלי על-ידי הגורמים המוסמכים לכך ברשות (סעיף 13).

בעיניין החלת המשיב את סעיף 9(ב)(2) לחוק, כסייג למסירת מידע אודות מדיניות בשלבי עיצוב, גורסים העותרים כי הסעיף נועד להגן על המידע הרלבנטי בטרם עוצבה המדיניות, ומן הרגע שזו נקבעה - גם אם יידחה ביצועה וגם אם תשונה בעתיד - היא אינה מצויה עוד בשלבי עיצוב ואין הצדקה שלא למסרה מטעם זה; וכי מכל מקום, המשיב לא עמד בנטל ההוכחה הנידרש להחלת הסעיף.

חזוק לכוחם של הסיכומים התקציביים כמסמך סופי, המשקף מדיניות כלכלית חלוטה, עולה, לטענת העותרים, מדברי החשבת הכללית לשעבר במשרד האוצר, מיכל עבאדי-בויאנג'ו, אשר העידה לפני הועדה לבחינת סמכויות הנהלת משרד האוצר (המכונה גם ועדת קוצ'יק): "סיכומים תקציביים הינם הסכמים בין אגף התקציבים לבין משרדי הממשלה שחלקם לא מקבלים ביטוי בתקציב שאושר בכנסת. הפרקטיקה הנוהגת הינה שהמערכת הממשלתית מתנהגת כאילו הסיכום התקציבי עבר בכנסת, לעיתים זמן רב לפני שהסיכום אכן מאושר בועדת הכספים של הכנסת... סיכומים אללו מייצגים "תקציב צל" לתקציב שאושר בכנסת שאינו על דעת השר, החשכ"ל, ולפעמים לא על דעת הממונה על התקציבים או סגן מקרו.

אשר לטענת המשיב, שהסיכומים אינם מיושמים בפועל וקיים פער בין המדיניות המתוכננת הקבועה בסיכומים לבין יישומה בפועל, מציינים העותרים כי למעשה טוען המשיב שהסיכומים שנחתמו נתונים לשינוים בעת הבצוע ולפיכך יש לראות בהם מסמכים שטרם גובשו לכדי מדיניות.

המשיב הציג אמנם בחוות-הדעת החסויה ובדיון החסוי, נושאים ורכיבים שבסיכומים התקציביים, אשר חשיפתם עלולה - לגירסתו - לשבש את התיפקוד התקין של הרשות בהכנת התקציב, על-רקע חשיבותו למדינה ולמשק, ומורכבות גיבושו, כאשר רובם נוגעים למדיניות שטרם הבשילה ולרפורמות עתידיות.

...

בנוסף טוען המשיב, כי לסיכום התקציבי, כשלעצמו, "אין תוקף משפטי והוא מהווה תכתובת פנים-ממשלתית בכל הקשור לניהול תקציב המדינה והפעילות הכלכלית הממשלתית". בהקשר זה מדגיש המשיב, כי הסיכומים התקציביים, כשלעצמם, לא משליכים ישירות על הציבור, שכן כל צעד אופרטיבי כלפי הציבור הכלול בהם, דורש "פעולה מקיימת". הסיכומים התקציביים נערכים ללא ליווי משפטי, ומכל מקום אין להם כל תוקף משפטי, לא בהיבט המינהלי ולא בהיבט החוזי, ולא ניתן לאכפם.

גם התנהלות המשיב תומכת במסקנה זו, עת הודיע במסגרת העתירה כי בתום שנת התקציב יוכלו העותרים להגיש בקשה לחשיפת הסיכומים התקציביים, ושעה שאישר לאחרונה כי לקראת אישור תקציב המדינה לשנים 2024-2023 פורסם בצד חוקי התקציב גם פרק של "עיקרי הסיכומים התקציביים", הכולל רכיבים שהבשילו למדיניות.

סוף דבר על-יסוד האמור לעיל, החלטתו של המשיב, בדבר הסירוב הגורף והמוחלט למסור לעותרים את הסיכומים התקציביים לשנים 2022-2021, או כל מידע מהם - מבוטלת.

המשיב ישלם לעותרים, יחד ולחוד, שכ"ט בסך 12,000 ₪ כערכו של סכום זה היום, וכן את סכום האגרה ששולמה על-ידם בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום תשלומה.

עוד נטען כי זכות העיון של המבקשים מתוחמת להחלטה הסופית שניתנה על ידי הגורם המוסמך בעיניינם, והרשות גילתה את כל "המוצרים המוגמרים". בכל הנוגע לדרישת המבקשים למענה על השאלון, הרי שנשאלו שאלות רבות על נושאים שאינם רלוואנטיים לקידום הדיון בתובענה.

בכל הנוגע להסכמים שנחתמו עם גורמים אחרים טרם חתימת הסכמים עם אכטמן, הרי שאלו חורגים מהקף המחלוקת שבפני.

צוין כי העמדה נסמכת על ס' 4 להחלטה 1424 לאור הנסיבות שהעלה ב"כ היזם בפנייתו לבקשת הארכה, הואיל ומדובר בפרויקט מורכב תכנונית ונידרש זמן רב לקבל את האישורים הנדרשים.

בס' 3כ"א לדרישה התבקש גילוי חוות דעת אדריכלית ו/או מקצועית אשר קבעה כי בפרויקט לא הייתה מניעה מלקבל היתר בניה בתקופה בה ביקשו המבקשים וקרדן להשלים את הפיתוח.

בס' 28 לכתב ההגנה הובהר כי במועדים הרלוואנטיים מדיניות הרשות הייתה שלא לבטל עיסקאות ולפיכך הסכם הפיתוח לא בוטל.

...

שאלה 35 – מקובלת עלי תשובת הרשות כי לא ברור לאלו פרויקטים התכוונו המבקשים בשאלתם.

שאלה 43 – אני מקבלת את תשובת הרשות שמדובר בשאלה מכבידה אשר אין בה רלוונטיות.

סוף דבר לאור האמור, הבקשה מתקבלת באופן חלקי.

האם יש להורות על גילוי חוות דעת, מודלים ובדיקות שבוצעו מטעם הרשות על מנת לבחור את המדיניות התכנונית הרצויה, וזאת בטרם החליטה על מדיניותה הסופית, זו השאלה המרכזית נושא ההליך שלפני.

עוד קובע הסעיף כי לצורך מתן היתר בניה יש לקבל את חוו"ד המשרד להגנת הסביבה למסמך סביבתי שיוכן על פי ההנחיות בנספח 3 לתמ"א. נספח 3 לתמ"א הוא "הנחיות להכנת מיסמך סביבתי לפיתרון מיגון מוצע". הנספח מגדיר ארבעה סוגי מידע שיש להתייחס אליהם (הנדסי טכני; סביבתי; אמצעים לצימצום השפעות שליליות בעקבות העבודות; דרישות ניטור), כשלכל פיתרון מפורטים פריטי שונים במסגרת סוגי המידע השונים.

...

נטען כי אין לחייב את המשיבה להשיב לשאלון ודין העתירה דחייה על הסף.

בנסיבות העניין מקובלת עלי עמדת המשיבה כי אין מקום לגילוי המידע בשלב זה. המידע המבוקש עוסק בנתונים שנאספו על ידי המשיבה או מי מטעמה לצורך גיבוש מדיניות, אולם הליכי התכנון נמצאים עדיין בשלבי בדיקה ועיצוב וטרם הוחלט על התוצר הסופי (ר' ס' 9(ב)(2) וס' 9(ב)(4) לחוק, וכן עניין גישה בחוו"ד כב' השופט עמית: "סעיף 9(ב)(4) חל הן על שלבים בהליכי עיצוב מדיניות או גיבוש החלטה, מבלי שהרשות תחויב לגלות 'חצי מלאכה'...").

סוף דבר העתירה נדחית.