בקשת המדינה לתיקון פסק דין בעניין תקצוב הוראות חוק חינוך מיוחד

בית הדין הארצי לעבודה ע"ע 4284-10-16 ע"ע 19079-09-16 ניתן ביום 10 ספטמבר 2019 מבטחים מוסד לביטוח סוצאלי של העובדים בע"מ (בניהול מיוחד) המערערת בע"ע 4284-10-16 המשיבה בע"ע 19079-09-16 חביב מועיין מדינת ישראל הסתדרות העובדים הכללית החדשה המשיב בשני הערעורים המערערת בע"ע 19079-09-16 המשיבה בע"ע 4284-10-16 מגישת עמדה בשני הערעורים בפני השופטת לאה גליקסמן, השופטת סיגל דוידוב-מוטולה, השופט רועי פוליאק נציגת ציבור (עובדים) גב' מיכל בירון-בן גרא, נציג ציבור (מעסיקים) מר אהוד פלד בשם מבטחים: עו"ד יורם הרשקוביץ בשם המדינה: עו"ד תמר שריאל בשם חביב מועיין: עו"ד שלומי אלעד, עו"ד הדס פריזמנט בשם ההסתדרות: עו"ד ארנה לין, עו"ד נטע שפירא פסק דין

הסכם הרציפות והוראת סעיף 22 להסכם זה כפי שעולה מהתשתית העובדתית לעיל, מעסיקתו האחרונה של המשיב טרם פרישתו לגימלאות הייתה המדינה (משרד החינוך), כאשר בתקופת עבודתו במסגרתה בוטח המשיב בפנסיה תקציבית בהתאם להוראות חוק הגימלאות.

זאת, נוכח ההבדלים בין הסכם הרציפות לבין הסכם לבר-תקנוני "רגיל", ומשכך "הנדון דידן שונה מכך, ולכן אין מדובר בשינוי ההלכה שנקבעה בעיניין אליאב אלא לכל היותר, אם בכלל, בפיתוחה ובהתאמתה לנסיבות הקונקרטיות...". עוד הבהיר כי גם אם הפיתרון שנפסק יוצר קושי פראקטי - "על המדינה והקרנות יהא ליצור שתוף פעולה עם הגורמים המדינתיים הרלבאנטיים וכן עם ההסתדרות, כדי לאסוף את הנתונים ולבצע את פסק הדין כהלכתו, ובמקום שבו הדבר לא יהא אפשרי אובייקטיבית, חזקה שיימצאו פיתרונות הוגנים בקירוב - בהסכמת הגורמים הרלבאנטיים, לרבות ההסתדרות". המשנה לנשיאה רובינשטיין אף הוסיף והתייחס לטענת ההפליה בין המבוטחים וקבע כדלקמן: "לא אכחד כי הטענה לפיה תוצאתו הסופית של פסק הדין חוטאת במובן מסוים לעיקרון השוויון, העומד בבסיס פרשנות ההסדרים הפנסיוניים, היתה מעיקרא שובת לב (ראו בג"צ 2010/90 היתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מה(1) 405, 413 (1990); עניין אליאב, פסקות 32-35; בג"צ 359/07 מקורות נ' בית הדין הארצי לעבודה (2007)). כך, שכן על פני הדברים, המבוטחים שבוטחו בשלב שני של חיי עבודתם בפנסיה תקציבית, לאחר שהיו מבוטחים בפנסיה צוברת, זוכים לפי פסק הדין להטבה הבאה לידי ביטוי בזכאות לגימלה מוגדלת אף בתקופה בה בוטחו בפנסיה צוברת. ואולם, במישור המשפטי נזכור, כי המחוקק הוא שמצא מעיקרא להבחין בין עובד המדינה (בגילגול הקודם, בטרם ביטול הפנסיה התקציבית ברובה) לבין העובד מחוץ לשירות המדינה, הן בעצם הענקתה של הפנסיה התקציבית והן בחקיקתן והתקנתן של נורמות שונות המקשות על שינויים בהסדרים הקיימים, כדוגמת ההסדר נשוא ענייננו, בסעיף 11 להסכם הרציפות וסעיף 63א' לתקנון האחיד.

לא מצאנו כל סבירות בטענת המערערות כי יש להיתעלם מכל קביעותיו העקרוניות, המפורטות והחד-משמעיות של בית המשפט העליון לאורך פסק דינו; להתייחס רק ל"שורה התחתונה" של קביעתו; ולפסוק את שבקשו המערערות מבית המשפט העליון לקבוע כבר בעיניין קוריצקי ונדחו.

קריאת פסק דינו של בית המשפט העליון בבג"צ קוריצקי כמכלול מלמדת לטעמנו בבירור כי הסכם הרציפות אינו "בטל" וגם לא בוטל; כי אין לראותו כהסכם לבר-תקנוני הן בהיתחשב בכך שהוא יונק את תוקפו מהוראת חוק מפורשת והן מעצם איזכורו בתקנון האחיד עצמו (ובהתאם ההבחנה שנערכה על ידי בית דין זה בין הסכם הרציפות כהגדרתו לעיל לבין הסכמי רציפות שאינם מול המדינה: ע"ע (ארצי) 56059-05-15 ארגון הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטה העברית בירושלים - האוניברסיטה העברית (20.12.17)); כי הוראותיו לא שונו עם תקונו של חוק הפיקוח ועם התקנתו של התקנון האחיד; וכי התאמה אמורה הייתה להתבצע בהסכמה מכוח סעיף 63א' לתקנון האחיד אך לא בוצעה, ומשכך יש להקנות תוקף מלא לזכויות המבוטחים מכוח הסכם הרציפות.

...

נניח לשם הדוגמא כי מבטחים הייתה בודקת את המשיב ומגיעה למסקנה כי הוא נכה בשיעור 50%.

אלא שלטעמנו עולה מבג"צ קוריצקי מסקנה הפוכה - ככל שאין אפשרות ליישב את הוראות ההסכם עם הוראות התקנון, ונוכח קביעת בית המשפט העליון לפיה אין מדובר בהסכם לבר-תקנוני אלא ב"דין מיוחד" ותקף, יש להמשיך וליישם את הסכם הרציפות כפי שיושם מאז כריתתו בשנת 1973.

סוף דבר - נוכח כל האמור לעיל, הן ערעורה של המדינה והן ערעורה של מבטחים נדחים.

הכרעה לאחר בחינת טענות הצדדים וכלל חומר התיק, הגענו לכלל מסקנה כי בכפוף לאמור בפסק דין זה, יש לדחות את הבקשה הגורפת של ההסתדרות ליתן סעד הצהרתי לפיו הוראות חוזר המנכ"ל בטלות וסותרות את הוראות ההסכם הקבוצי, וליתן צו מניעה קבוע שלפיו כלל המשיבים מנועים מלנקוט כל צעד ליישום הוראות חוזר המנכ"ל. בכל הנוגע לחובות מול ההסתדרות כארגון העובדים היציג, אנו קובעים כי הופרה חובת ההיוועצות עם ההסתדרות, טרם הוצאת חוזר המנכ"ל, אולם אין מקום למתן סעד אופראטיבי בעיניין זה נוכח השתלשלות הדיון בהליך.

יודגש, כי המדינה לא הכחישה טענה זו. לגישתנו, בנסיבות כאלה, שבהן המדינה קובעת לפרטי פרטים את הסדרי העסקתם של העובדים, ובמיוחד עת תנאי העסקתם של עובדים מוסדרים בהסכם קבוצי, המדינה אינה יכולה לאחוז את החבל בשני קצוותיו: מחד – לקבוע בחוזר המנכ"ל לפרטי פרטים את ההסדרים בעיניין העסקתם של הרבנים, ולמעשה להכתיבם למעסיק של הרבנים, מבלי להותיר לו כל שיקול דעת בעיניין, תוך הבהרה כי סטייה מהוראות חוזר המנכ"ל תביא להפסקת תיקצוב המשרה של הרב; מאידך – לטעון כי אין להחיל על ההסדרים שקבעה בחוזר המנכ"ל את הנורמות של משפט העבודה החלות על מעסיק במקום עבודה שבו שוררים יחסי עבודה קבוציים, אלא יש להחיל את הנורמות של המשפט המנהלי החלות על החלטה מינהלית.

] בכפוף לקביעות בפסק דין זה בנוגע להוראות חוזר המנכ"ל, איננו רואים מניעה מלכלול בהודעה על תנאי עבודה את הוראות חוזר המנכ"ל (או הפנייה להוראות חוזר המנכ"ל) בנוגע לחובותיו של הרב על פי חוזר המנכ"ל. כללו של דבר: נוכח הבהרת המדינה, לפיה הוראת חוזר המנכ"ל אינה מכוונת לכך שייחתם עם הרבנים חוזה עבודה אישי, אלא מכוונת למסירת הודעה לעובד על פי חוק הודעה לעובד, ונוכח העובדה שבחוזר המנכ"ל נעשה שימוש בביטוי "חוזה העסקה", על המדינה לפרסם תיקון לחוזר המנכ"ל, בהתאם להבהרה שניתנה על ידה בהליך זה, ולהנחות את המועצות האזוריות והמועצות הדתיות כי עליהן למסור לרבני ההתיישבות הודעה על תנאי עבודה, ולהנחות את המועצות האזוריות והמועצות הדתיות באשר לתוכן ההודעה.

ע"ע (ארצי ) 14039-07-11 חנה סולטני - מדינת ישראל, משרד החינוך (19.12.2013) ובעניינינו: עלינו לבחון את טענתה של ההסתדרות כי דרישת המגורים נוגדת את הוראות חוק יסוד: כבוד האדם וחרותו, וכי ההסדר שנקבע בחוזר המנכ"ל אינו עומד בדרישת המידתיות ואינו מאוזן וראוי, ועל כן אינו מקיים את כללי המשפט המינהלי.

ככל שההסתדרות תעלה דרישה לקבוע הסדר מיוחד בנוגע לעבודה פרטית שיחול על הרבנים, בהתאם לסעיף 42.442 לתקשי"ר, על המדינה לנהל עם ההסתדרות משא ומתן בתום לב בהתייחס לדרישה זו. מובהר, כי כל עוד לא הושגה הסכמה על הסדר אחר, הוראות התקשי"ר הן ההוראות המחייבות, וכאמור ההוראה שבחוזר המנכ"ל תואמת את הוראות התקשי"ר. למותר לציין, כי גם באותם נושאים שבהם המדינה אינה חייבת לנהל משא ומתן עם ההסתדרות, אין בקביעה זו כדי לשלול קיום משא ומתן בין הצדדים במסגרתו יוסכם על הסדרים שונים מהוראות חוזר המנכ"ל או מהקביעות בפסק דין זה לעיל.

...

עם זאת, מצאנו כי אין מקום למתן סעד אופרטיבי, שכן כאמור במהלך ניהול ההליך המשפטי התקיימו הליכי הידברות וגישור ממושכים בין המדינה לבין ההסתדרות, ובכך מוצתה חובת ההיוועצות.

סוף דבר בכפוף לקביעותינו כאמור לעיל בהתייחס להוראות חוזר המנכ"ל השונות, הבקשה למתן סעד הצהרתי כי הוראות חוזר המנכ"ל בטלות – נדחית, וכן הבקשה למתן צו מניעה לפיו המשיבים מנועים מלנקוט צעדים ליישום הוראות חוזר המנכ"ל. למותר לציין, כי יישום חוזר הוראות המנכ"ל ייעשה בהתאם לקביעות בפסק הדין.

אנו קובעים כי המדינה הפרה את חובתה לקיים הליך היוועצות עם ההסתדרות, אולם נוכח השתלשלות ההתדיינות בהליך, לא מצאנו מקום למתן סעד אופרטיבי.

ב"הסכם להבטחת רציפות זכויות פנסיה לעובדים העוברים מקרנות הפנסיה של ההסתדרות לרשויות מקומיות ולהיפך" מחודש מרץ 1975 (להלן – הסכם הרציפות או הסכם רציפות הרשויות), אשר הוחל על המערער לפי בקשתו בסמוך לפרישתו מעבודתו בערייה, נקבע כי בעת פרישה תשולם הפנסיה בגין תקופת העבודה הכוללת במוסדות השונים על ידי המעסיק האחרון ("המוסד המשלם" בלשון הסכם הרציפות), אך "כל מוסד יהיה אחראי בנפרד עבור הזכויות הקשורות בו בהתאם להוראות הנהוגות בו, אלא אם נאמר אחרת בהסכם זה" (סעיף 5 להסכם הרציפות.

הקרן והמדינה מפנות לפסק דינו של בית דין זה בעיניין ארגון הסגל (ע"ע (ארצי) 56059-05-15 ארגון הסגל הבכיר באוניברסיטה העברית ירושלים – האוניברסיטה העברית בירושלים (20.12.2017); עתירה שהגישה ההסתדרות נגד פסק הדין נמחקה "תוך שמירת זכויות להעלות את טענותיה במסלול המשפטי המתאים" (בג"ץ 6386/19 (8.12.2020).

המערער מפנה בהקשר זה לקביעה לפיה "מבחינה חוקית-פורמאלית מהוות הרשויות המקומיות – 'קבלן משנה' של השילטון המרכזי" ומשמשות כ"זרועו הארוכה של השילטון המרכזי" (בג"ץ 10104/04 שלום עכשיו שעל מפעלים חנוכיים נ' הממונה על היישובים היהודיים ביהודה ושומרון.

כפי שצוין, ברקע הדברים עמדה הטענה לפיה "הגירעונות של קרנות הפנסיה נבעו, בין היתר, מניהול כושל והענקת הטבות מפליגות ולא שוויונות לקבוצות עובדים מסוימות". הפגיעה בעיקרון השויון המצוי "בלבה של שיטת הביטוח בקרנות הפנסיה" (אליאב בארצי, 804), עמדה במוקדם של פסקי דין רבים של בית דין זה ושל בית המשפט העליון עוד טרם התיקון בחוק (ראו בין היתר ומבלי למצות: אליאב בארצי ובג"ץ אליאב; ע"ע (ארצי) 600026/97 מבטחים מוסד לביטוח סוצאלי של העובדים בע"מ – פיורסט, פד"ע לט 831 (2003) ובג"ץ פיורסט; ס"ק (ארצי) 7/03 ארגון המורים בבתי הספר העל יסודיים בסמינרים ובמכללות – מדינת ישראל (29.9.2005)).

בפסק הדין המקיף בבג"ץ קוריצקי אומצה עמדת המיעוט בעיניין קוריצקי בארצי (הנשיא אדלר ונציג הציבור ר' חרמש), שנסמכה במידה רבה על הוראת תקנה 63א' לתקנון האחיד שכותרתה "רציפות זכויות אחרת". בתקנה 63א נקבע כי "הנהלת הקרן תתאים נוסח הסכמי רציפות הנוגעים לפנסיה תקציבית או לקרן פנסיה ותיקה אחרת, שנחתמו לפני המועד הקובע, בהתאם להוראות פרק זה, בשינויים המחויבים, ובכפוף לאישור הממונה". בהעדר התאמה, כך נפסק, עומד הסכם הרציפות במדינה בתוקף.

בהנתן מאפייניו הייחודיים של הסכם הרציפות במדינה המשיך והבהיר בג"ץ קוריצקי כך: "כל עוד לא נעשתה ההתאמה הנדרשת בנוסחו של הסכם הרציפות [במדינה – ר.פ], בהתאם לפרוצדורה הקבועה לכך בסעיפים 103 – 104 לחוק הגימלאות, אגב ניהול משא ומתן בתום לב עם ההסתדרות – לא חל אפוא שינוי בהוראותיו של הסכם הרציפות, והן בעלות תוקף מחייב". לגישת המערער וההסתדרות, יש לגזור גזירה שווה גם לעובדי רשויות, מאחר שמקורה של הזכות לפנסיה תקציבית ברשויות הוא בהסכם קבוצי המאמץ את הוראות חוק גמלאות באופן מלא: "בעיניין פנסיה לעת זקנה, לנכות, לאלמנה וכיו"ב, תנהג הרשות לגבי העובדים על פי חוק הגימלאות של עובדי המדינה, עד לחקיקת חוק גמלאות מיוחד לעובדי הרשויות" (סעיף 79 לחוקת העבודה).

...

סוף דבר הנה כי כן, כל הרחבה של מעגל הזכאים להטבות שאינן עולות בקנה אחד עם התקנון האחיד פוגעת בתכליות התיקון לחוק הפיקוח ובשוויון בין העמיתים.

מתן הזכות העודפת לעובדי המדינה מהווה פועל יוצא של הוראות חוק הגמלאות ממנו הסכם הרציפות במדינה "יונק את כוחו" ואין להרחיבה אלא מקום שאין מנוס לעשות כן מכוח החלה ישירה של הוראות חוק.

הערעור נדחה.

עוד נטען, כי מדובר בתביעה שהוגשה רק בחודש פברואר 2020 על אף שבעניין הסייעת השנייה נתקפת החלטה מיוני 2018 ובאשר לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים, המשיבה ידעה את טענותיה לפני שנים רבות, אך לא פנתה למבקשת בעיניין זה. נטען למעשה כי התביעה הוגשה כתביעה אזרחית כדי לעקוף את כללי הדין המינהלי ובמיוחד את דוקטרינת השהוי המאפשרת סילוק על הסף.

לעמדת המשיבה, לא מדובר בתקיפת שיקול הדעת, אלא בתקלות טכניות של פקידים אצל המבקשת שלא תוקנו.

במסגרת החלטתו קבע כדלקמן: "במסגרת התובענה שבכותרת אין התובעת מבקשת לתקוף את נהלי משרד החינוך, ותביעתה מבוססת דוקא על הנהלים ועל הטענה כי עמדה בקריטריונים. לא הוכח כי נתקבלו החלטות בעיניין אי תיקצוב התובעת מטעמים אחרים או כי הנהלים הרלוואנטיים של משרד החינוך אינם חלים על התובעת. דהיינו, שהמחלוקת בין הצדדים הנה עובדתית גרידא והיא בשאלה האם לפי נהלי משרד החינוך זכאית היתה התובעת לתקצוב במועדים הרלוואנטיים. אין מדובר בעיניין שהוא בשקול דעת הרשות, אלא ביישום הנהלים אותם אין התובעת מבקשת לתקוף, שעיקרם בשאלות עובדתיות.

במקרה שלפנינו, אף לפי המבחנים שנקבעו על-ידי כב' השופט אמיר דהאן בפסק הדין שניתן בתא (י-ם) 71182-11-20 מוסדות תפארת משה אהרן ירושלים נ' מדינת ישראל, (18.5.21)) אותו צירף משרד החינוך כאסמכתא, הסמכות לידון בתובענה נתונה לבית משפט זה (שם, עמ' 8).

מאחר והתובעת הגבילה את תביעתה לשבע השנים שקדמו להגשתה, לא מצאתי כי יש להורות על סילוק התובענה מחמת היתיישנות.

...

ואבהיר עמדתי; מקובלת עליי עמדת המבקשת כי מדובר למעשה בעתירה מנהלית בכסות של תביעה אזרחית כספית רגילה.

זאת אין לאפשר.

עם זאת מובהר להסרת ספק כי בדין הוגשה בקשת רשות הערעור שכן לולא נמחקה התביעה דלמטה - מכל מקום, ראוי היה לבטל לגופה - את החלטת הביניים אשר ניתנה שם. עת שבחירת המשיבה לשוב בה מהתביעה דלמטה, הייתה בשלב מאוחר (כאשר אף נדרש הליך כדי לדחות מועד הגשת הראיות שם) ועל יסוד יתר המפורט לעיל, תשלם המשיבה הוצאות המבקשת בסך 3,500 ₪ בתוך 30 יום מהיום.

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 6281/23 לפני: כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ד' מינץ כבוד השופטת י' וילנר העותרת: עמותת ארחות החינוך נ ג ד המשיב: מדינת ישראל- משרד החינוך עתירה למתן צו על תנאי בשם העותרת: עו"ד יעל טישלר בשם המשיב: עו"ד הדס ערן; עו"ד מתניה רוזין ][]פסק-דין

]השופטת י' וילנר: בעתירה שלפנינו מבקשת העותרת כי נורה למשיב, משרד החינוך, להחיל בשנת הלימודים התשפ"ד את רפורמת "אופק חדש" על בתי ספר מוכרים שאינם רישמיים אשר מכילים כיתות לחינוך מיוחד; וכי בהתאם לכך, נורה לשר החינוך לתקן את תקנות חינוך ממלכתי (מוסדות מוכרים), התשי"ד-1953 (להלן: התקנות).

עוד הוחלט שם כי שר החינוך יתקן את התקנות, כך שמשכורות עובדי ההוראה בבתי הספר המוכש"רים הרלוואנטיים תיקבענה בהתאם לכללים הנוהגים בבתי ספר רישמיים אשר נכללים ברפורמה, וכן בהתאם לחוזר "העסקת עובדי הוראה, עובדי בעלות, בבתי ספר לחינוך מיוחד מוכרים שאינם רישמיים בהתאם לרפורמת אופק חדש בשנה"ל תשפ"ב". כמו כן הוחלט שם, בין השאר, כי המשיב יקבע את תנאי העבודה והשכר של עובדי הוראה כאמור, ויקים צוות שיהיה אמון על ניהול הליך ההצטרפות לרפורמה של בתי ספר מוכש"רים; וכי החלת הרפורמה על בתי ספר כאמור "תיעשה בהדרגה לפי יכולת הבצוע של משרד החינוך". בהמשך להחלטת הממשלה, ביום 18.7.2023 פירסם המשיב חוזר, אשר מופנה לרשת מעיין החינוך התורני ורשת החינוך העצמאי (להלן בהתאמה: החוזר והרשתות), אשר מפעילות בתי ספר מוכש"רים.

העותרת מוסיפה, בין היתר, כי המדינה מחויבת לפי חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988, לספק לכל תלמיד בעל צרכים מיוחדים את מלוא השירותים שהוא זכאי להם, בכל מסגרת חינוכית.

המשיב מוסיף, כי בבית המשפט לעניינים מנהליים תלויה ועומדת עתירה בעיניין החוזר הנידון, שהוגשה על-ידי מוסדות חינוך מוכש"רים, ובגדרה מבקשים העותרים להורות למשיב ליישם את החלטת הממשלה כך שהרפורמה תוחל על כל מוסדות החינוך המוכש"רים כבר בשנת הלימודים התשפ"ד. המשיב מציין, כי לא יתנגד לצרוף העותרת להליך האמור.

] החלטה של רשות בעניני חינוך, למעט החלטת ממשלה והחלטת שר, ולמעט: (1) החלטה בעלת תחולה ארצית או מגזרית הקובעת כללים או הנחיות בענינים האלה: (א) תיקצוב; (ב) תכניות לימודים; (ג) הכשרת עובדי הוראה; (2) (נמחקה); (3) החלטה בעניני השכלה גבוהה.

...

דיון והכרעה לאחר עיון בטענות הצדדים, הגעתי למסקנה כי דין העתירה להידחות על הסף מחמת קיומו של סעד חלופי, בדמות הגשת עתירה לבית המשפט לעניינים מינהליים.

ככלל, כידוע, בית משפט זה לא יידרש לעתירה אם עומד לעותר סעד חלופי (ראו, מני רבים: בג"ץ 8948/07 עיזבון המנוח סמו נ' שר האוצר, פס' 3 (16.3.2008)), ולכן דין העתירה להידחות על הסף.

אשר על כן, העתירה נדחית על הסף.