ביקורת שיפוטית על הסכמים פוליטיים: הסכמים קואליציוניים

להשלמת התמונה, יועמ"ש הכנסת מציינת כי יו"ר הכנסת סבור כי יש לדחות את העתירות מן הטעם שאין מקום לקיים ביקורת שיפוטית על סוגיות כגון דא; וכי סיעת כחול לבן מצטרפת לאמור בתגובת יועמ"ש הכנסת.

לגופם של דברים, מחזיקה יועמ"ש נשיא המדינה בפרשנות דומה לזו של יועמ"ש הכנסת ומחדדת את הדברים הבאים: לשון סעיף 13א לחוק היסוד אינה מבססת כל דרישה בדבר סדר הכהונה; הוראות סעיף 13א לחוק היסוד אינן יוצרות הבחנה בין שני חברי הכנסת העומדים בראשות ממשלת חילופים לעניין הדרישות החלות עליהם; תכלית חוק היסוד היא להביא להקמת ממשלה, הזוכה לאמון הכנסת, מהר ככל הניתן, ועל כן אין לקבל פרשנות שיש בה כדי לפגוע, או לצמצם, תכלית זו; וכי תיקון מס' 8 לחוק נולד כדי לאפשר הקמתה של ממשלת חילופים מסוימת, על בסיס הסכם קואליציוני שכבר גובש ונחתם, ומכאן שניתן להניח כי דברי ההסבר התייחסו למצב עובדתי נתון שהיה ידוע באותה העת, הא ותו לא. תגובת היועץ המשפטי לממשלה היועץ המשפטי לממשלה (להלן: יועמ"ש הממשלה) סבור אף הוא כי דין העתירות להדחות בהעדר כל עילה להתערבות שיפוטית, ומצטרף לעמדת יועמ"ש הכנסת ולעמדת יועמ"ש הנשיא לפיהן אין מניעה כי חבר הכנסת שהרכיב את הממשלה יכהן כראש הממשלה בתקופה השנייה של ממשלת החילופים.

נוכח שויון בין הגושים, הגיעו סיעות המערך והליכוד להסכם פוליטי לפיו תוקם ממשלת אחדות בה יכהנו כראש ממשלה לסירוגין, יושבי ראש כל אחת מהסיעות החתומות על ההסכם.

...

אכן, דברי הסבר אלו תומכים לכאורה בפרשנות המוצעת על ידי העותרים, אולם סבורני כי אין בכך כדי להוביל למסקנה כי זוהי הפרשנות האפשרית היחידה.

סוף דבר הן לשונו והן תכליתו של חוק היסוד תומכים בגישה לפיה סדר הכהונה בין שני חברי הכנסת שיעמדו בראשה של ממשלת חילופים אינו מוכתב מראש על ידי השאלה על מי מהם הוטלה הרכבת הממשלה על ידי הנשיא: ניתן להקים ממשלת חילופים בה מרכיב הממשלה ישמש תחילה כראש הממשלה, ואחר כך כראש הממשלה החלופי; ניתן גם להקים ממשלת חילופים במסגרתה מרכיב הממשלה ישמש תחילה כראש הממשלה החלופי, ואחר כך כראש הממשלה.

כנגזר מכך, העתירות שלפנינו אינן מגלות כל עילה, ודינן להידחות.

חרף קיומן של גישות שונות, נראה כי מוסכם שהסכמים פוליטיים, והסכמים קואליציוניים בכללם, אינם חסינים מפני ביקורת שיפוטית (ראו: פרשת ז'רז'בסקי הנזכרת לעיל; פסק דין ולנר הנ"ל; בג"ץ 1523/90, 1540 לוי נ' ראש ממשלת ישראל, מד(2) 213).

לענין זה די אם נביא מדברי השופט חשין בפסק דינו בפרשת ולנר, אשר על אף גישתו המצמצמת לענין הקף הבקורת השיפוטית על הסכמים פוליטיים, סבר כי בית המשפט לא ימשוך את ידו מפסילתו של הסכם פוליטי בלתי חוקי או הסכם הנוגד את תקנת הציבור: "בית-משפט לא ידיר עצמו מדיון בהסכם פוליטי אך באשר הסכם פוליטי הוא, ובהקשר המתאים יוכל שיכריז עליו - בין במפורש בין מכללא - כהסכם בלתי חוקי או כהסכם הנוגד את תקנת הציבור. לשון אחר: היותו של הסכם "פוליטי" לא יקנה לו להסכם "חסינות" מפני הבאתו לבית-משפט כנושא לדיון; בית-משפט יכול שיטפל בו כראוי לו, והוא במקום שעשוי הוא לפגום בעיקר מעיקרי החברה או ביסוד מיסודי המשפט.

...

לאחר קבלת הנתונים, ועל אף שלכאורה על-פי ההתפתחויות האחרונות המתוארות לעיל נראה כי טענות העותרים בדבר החשש מפני החרגת מערכת החינוך החרדי מתחולת המלצות דו"ח דוברת אינן נטולות בסיס, לא מצאנו כי בנסיבות האמורות יש בכך כדי להביא לפסילת סעיף 6.11 להסכם.

לסיכום, נראה כי החלטת המדינה להחיל בשנת הלימודים הקרובה את מסקנות דו"ח דוברת על מוסדות החינוך הממלכתיים והממלכתיים-דתיים בלבד ברשויות המקומיות בהן יוחל ביישום הרפורמה אינה בלתי סבירה בנסיבות הקיימות לעת הזו ומכל מקום, אין בכך כדי להשפיע על מסקנתנו באשר לביטולו של סעיף 6.11 להסכם הקואליציוני.

אשר על כן, העתירות נדחות.

חרף קיומן של גישות שונות, נראה כי מוסכם שהסכמים פוליטיים, והסכמים קואליציוניים בכללם, אינם חסינים מפני ביקורת שיפוטית (ראו: פרשת ז'רז'בסקי הנזכרת לעיל; פסק דין ולנר הנ"ל; בג"ץ 1523/90, 1540 לוי נ' ראש ממשלת ישראל, מד(2) 213).

לענין זה די אם נביא מדברי השופט חשין בפסק דינו בפרשת ולנר, אשר על אף גישתו המצמצמת לענין הקף הבקורת השיפוטית על הסכמים פוליטיים, סבר כי בית המשפט לא ימשוך את ידו מפסילתו של הסכם פוליטי בלתי חוקי או הסכם הנוגד את תקנת הציבור: "בית-משפט לא ידיר עצמו מדיון בהסכם פוליטי אך באשר הסכם פוליטי הוא, ובהקשר המתאים יוכל שיכריז עליו - בין במפורש בין מכללא - כהסכם בלתי חוקי או כהסכם הנוגד את תקנת הציבור. לשון אחר: היותו של הסכם "פוליטי" לא יקנה לו להסכם "חסינות" מפני הבאתו לבית-משפט כנושא לדיון; בית-משפט יכול שיטפל בו כראוי לו, והוא במקום שעשוי הוא לפגום בעיקר מעיקרי החברה או ביסוד מיסודי המשפט.

...

לאחר קבלת הנתונים, ועל אף שלכאורה על-פי ההתפתחויות האחרונות המתוארות לעיל נראה כי טענות העותרים בדבר החשש מפני החרגת מערכת החינוך החרדי מתחולת המלצות דו"ח דוברת אינן נטולות בסיס, לא מצאנו כי בנסיבות האמורות יש בכך כדי להביא לפסילת סעיף 6.11 להסכם.

לסיכום, נראה כי החלטת המדינה להחיל בשנת הלימודים הקרובה את מסקנות דו"ח דוברת על מוסדות החינוך הממלכתיים והממלכתיים-דתיים בלבד ברשויות המקומיות בהן יוחל ביישום הרפורמה אינה בלתי סבירה בנסיבות הקיימות לעת הזו ומכל מקום, אין בכך כדי להשפיע על מסקנתנו באשר לביטולו של סעיף 6.11 להסכם הקואליציוני.

אשר על כן, העתירות נדחות.

כמוהו סבור אף אני כי חותמי ההסכם הקואליציוני לקו "בליקוי מאורות" וכי הדברים הכתובים בסעיף 3 להסכם הקואליציוני "אינם מתיישבים עם הנורמות המקובלות עלינו מן המשפט הצבורי, כשם שאינם מתיישבים במהותם עם עקרונות היסוד של מדינה מתוקנת". כמוהו אף אני סבור כי הוראת סעיף 3 להסכם הקואליציוני "מערערת את היסוד הקונסטיטוציוני של משטרנו, הבנוי על הדדיות ואיזון בין הרשויות". כחברי, השופט גולדברג, אף אני סבור, כי ההסכם הקואליציוני נבחן באמות הבקורת של המשפט המינהלי.

לדבריו, החתומים על ההסכם הקואליציוני "לקו בליקוי מאורות"; הם "העדיפו, מטעמים שלהם, לפגוע באנטרס הציורי-הכללי, המגולם בתפקידו של בית המשפט"; אותה חקיקה מתקנת עליה התנו בסעיף 3 של ההסכם "מערערת את היסוד הקונסטיטוציוני של משטרנו, הבנוי על הפרדה ואיזון בין הרשויות"; הפעלת הוראות סעיף 3 על-ידי החתומים על ההסכם יהא "בה לכרות את הענף אשר כולנו יושבים עליו". מכאן גם מסקנתו "כי לכאורה דינו של סעיף 3 להסכם היה, על-פי הכללים שהצבנו בפסיקתנו, להיבטל מן העולם, בהיותו נוגד את תקנת הציבור". דברים כדורבנות, והם מקובלים עליי.

וממשיך הוא ואומר: "על רקע זה מוכן אני להניח-בלי לפסוק בדבר-כי מפלגה אשר יש לה קשת רחבה של נושאים לגטמיים שאותם היא מבקשת להגשים והכוללת במצעה הוראה כי היא תפעל לשנות פסקי-דין של בית המשפט שיש בהם 'הפרה של הסטאטוס קוו בעניני דת', לא תמנע השתתפותה בבחירות. מסקנה זו עשויה להתבסס, בין השאר, על האופי הלא דומיננטי של אותה הוראה, ועל העדר ראיות כי המפלגה תפעל למען מימוש אותה מטרה". שונה עניינו של הסכם קואליציוני; ובלשונו של חברי: "שונים פני הדברים לעניין ההסכם הקואליציוני: בבחינת חוקיותו של זה אינה מתנגשת הזכות לבחור ולהבחר עם אינטרסים חיוניים נוגדים, שעניינם קיום המדינה, אופייה הדמוקרטי ומניעת הסתה לגזענות. הזכות לבחור ולהבחר כבר מומשה. ההיתנגשות לעניין ההסכם הקואליציוני היא בין הגשמת יעדיה של המפלגה וחופש הפעולה שלה, לבין תפיסות יסוד חוקתיות. הוראה במצע, שאין בה כדי להביא לצעד הדרסטי של מניעת ההישתתפות בבחירות, עשויה עם זאת להביא לפסילתה כהוראה בהסכם פוליטי. אכן, 'שלילת האופי הדמוקרטי של המדינה' לעניין מניעת השתתפותה של רשימה בבחירות צריכה לקבל מובן צר הרבה יותר מאשר המבחן של 'פגיעה ערכית ומהותית היורדת לשורשו של עניין', המשמשת אמת מידה למעורבות שיפוטית בבטלותו של הסכם קואליציוני. אכן, אין קורלאציה מלאה בין הזכות להישתתף בבחירות לבין הזכות לעשות הסכמים קואליציוניים. הזכות הראשונה מקיפה יותר ומהותית יותר. לא כל פגיעה בעקרונות יסוד, המצדיקה פגיעה בהסכם קואליציוני, מצדיקה גם פגיעה בזכות להישתתף בבחירות". דברים אלה קשים לי ומכבידים עליי.

...

בהקשר דברים זה ביקשתי לומר כמה מילים על מהותו של ההסכם הפוליטי ועל טעם אחד שהוליך אותי למסקנה כי אין לראות בו מקור לזכויות ולחובות במשפט.

אותן תיבות עצמן הנהגות בפיו של המשפטן ובפיו של הפוליטיקאי הוראתן יכולה שתהיה שונה, משמעותן יכולה שתהיה שונה, והמסקנה הנדרשת מהן יכולה שתהיה שונה.

ומשמגיעים מנהיגי המפלגה לכלל מסקנה כי טובת המפלגה והבוחרים היא שלא לקיים הסכם פוליטי בנסיבות מסוימות, כי אז מוצדקים הם בהחלטתם זו. ב"הסכם פוליטי" אין זו נורמה פסולה.

ביטויים לשליטה אפקטיבית זו של הרוב הפוליטי בהליכי כינון חוקי היסוד, ניתן למצוא, בין היתר, בהקמת ועדות מיוחדות "אד הוק" שידונו בהצעות לכינון חוקי יסוד במקום הועדות הקבועות (ראו, למשל, הועדה המשותפת שהוקמה לצורך חקיקת חוק-יסוד: הלאום; עניין חסון, בפיסקה 2 לחוות דעתי); ובחתימה על הסכמים קואליציוניים והתחייבויות ספציפיות לתמוך ביוזמות חקיקת חוקי יסוד, תוך שלילת האפשרות של חברי כנסת לגבש עמדה עצמאית בנושא (ראו: איתי בר-סימן-טוב "דיני החקיקה" עיוני משפט לז 645, 696 (2016) (להלן: דיני החקיקה)).

עמדת היועצת המשפטית לפיה יש לראות את המכלול, מעוגנת בהכרזות של גורמים רמי דרג כמו ראש הממשלה ושר המשפטים; בהכרזות חוזרות ונישנות של שרים וחברי כנסת; בחוקים שחלקם כבר עברו הליכי חקיקה וכבר מתחממים על הקוים; בחוקים בדמות הצעות חוק, ובין היתר, כאלה הנוגעות לשינוי הרכב הועדה לבחירות שופטים, לצימצום הבקורת השיפוטית על חקיקה ראשית ושלילתה לחלוטין ביחס לחוקי יסוד, לחקיקת "פסקת היתגברות", ולהחלשת מעמדם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ומשקל חוות דעתם; ובהתחייבויות שעוגנו במפורש בהסכמים קואליציוניים.

...

כשלעצמי סבורני, כי אין זה סוף הדרך.

ניטיב אפוא לעשות, אנו השופטים, אם נוסיף ונאמר בשולי פסק הדין: "אכן, בצעד חריג וחסר-תקדים, נאלצנו ברוב דעות להורות על פסילתו של חוק-יסוד. באופן פורמלי, לא היה מנוס מלהורות על ביטולו המוחלט של דבר החקיקה, אף בנוסחו ה'רזה', שכן אין זה בסמכותנו לכתוב את דבר החקיקה מחדש. יחד עם זאת, מקבלים אנו את מרותו של המכונן, את מרותו של העם שאֵלו הם נציגיו. נעשה כמידת יכולתנו, על מנת להגשים את רצונו של המכונן. לפיכך, משקבענו כי נוסח 'רזה' של החוק, לא היה נפסל על-ידנו, אזי אין אנו רואים צורך להמתין לחקיקתו של חוק-יסוד חדש שיקבע הסדר דומה. בהעדר מגבלה חוקית, ומשהדבר מצוי בגדרי סמכותנו, נודיע עתה, כי מעתה והלאה, נסיג את הגלגל לאחור. לא נשתמש עוד בעילת הסבירות בעניינן של החלטות הממשלה ושׂריה, אלא אם כן נקבע כי ישנם נתונים חד-משמעיים, המלמדים כי אותה החלטה כה בלתי-סבירה, באורח קיצוני, עד ששום ממשלה סבירה לא היתה יכולה לקבל החלטה שכזו. אותו מבחן ותיק וטוב, שהיה באמנה איתנו מראשית הדרך ועד לפסק הדין בעניין דפי-זהב; סבירות נוסח 'וונדסברי'". 'אל תגידו יום יבוא, הביאו את היום, כי לא חלום הוא, ובכל הככרות הריעו רק שלום'.

אשר על כן, העתירות מתקבלות במובן זה שיוכרז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה.