ביטולו של חוק עזר עירוני

במקרה הנוכחי איננו נדרשים למצות את הדיון בסוגיית גבולות האוטונומיה של הרשות המקומית או בגדרי סמכותו של שר הפנים להתערב בתוכנו של חוק עזר ערוני (בהקשר זה ראו פסקה 26 לפסק דינה של הנשיאה, והשוו: בג"ץ 58/53 הויז נ' עירית חיפה, פ"ד ז 701, 713 (1953); בג"ץ 6249/96 היתאחדות הקבלנים והבונים בישראל נ' ראש עריית חולון, פ"ד נב(2) 43, 47 (1998); בג"ץ 7186/06 מלינובסקי נ' עריית חולון, בפסקות נז-סב (29.12.2009); בג"ץ 1756/10 עריית חולון נ' שר הפנים, בפרט בפיסקה 41 (2.1.2013); אבנרי, בעמ' 84-78; זינגר, בעמ' 211).

ואולם, גם לגופם של דברים לא מצאתי בנסיבות העניין הצדקה לחשש שהביע השר בהחלטתו לפגיעה גורפת במראית השבת וצביונה ברמה הלאומית עד כי קמה בעיניו עילה לביטול תיקון מס' 2 של חוק העזר לתל-אביב יפו.

...

העותרים, שלא השלימו עם תוצאת פסק הדין, הגישו בקשה לדיון נוסף, וביום 12.7.2017 המשנה לנשיאה (בדימ') א' רובינשטיין נעתר לה. בהחלטתו נימק: "האם לפנינו הלכה במשמעות סעיף 30(ב) לחוק בתי המשפט? לטעמי מבחן התוצאה הוא כי התשובה חיובית. אכן, פעמים שישנה התלבטות בכגון דא [...], מה גם שעסקינן בהליך הניתן במשורה, ואולם, משעה שניתן פסק הדין על רקע ליקוי בהתנהלותה של הרשות ובהתמהמהות שר הפנים ליתן את החלטתו, וכפועל יוצא ראיית הדבר על-ידי ההרכב כהחלטת פסילה לא מנומקת, הפך חוק העזר המתוקן לדגם העשוי מטבע הדברים להיות 'כלל ארצי', בחינת 'ממני תראו וכן תעשו' (שופטים ז', י"ז); כך – לעניין אופי השבת ברשויות המקומיות בהקשר פתיחת עסקים. דבר זה הופך לכאורה 'אי הלכה' (בהיעדר הנמקת השר לפני ההרכב) ל'הלכה למעשה'" (שם, בפסקה יא).

על כן, אני מצטרפת למסקנה שאליה הגיעה חברתי הנשיאה, שלפיה לא היה מקום להתערבותו של שר הפנים בחוקי העזר שהתקינה מועצת עיריית תל אביב-יפו.

בהקשר זה אבקש לציין כי אני מצטרפת גם לדבריה של חברתי הנשיאה באשר לעילת הסבירות (פסקה 58 לחוות דעתה), בהמשך להערתו של חברי השופט סולברג בעניין זה. כפי שציינה חברתי, אף אני סבורה כי עילת הסבירות היא מכשיר מרכזי וחיוני להפעלת ביקורת שיפוטית על המינהל, וכי ממילא לאורך השנים השתרשו בפסיקתנו כללים מנחים להפעלתה ויישומה תוך הקפדה על שמירת מרחב שיקול הדעת הנתון לרשות בדין.

אני סבורה שבחינת הדברים גם מפרספקטיבה זו מלמדת כי אין מקום לראות בחוק העזר ביטוי לתהליך של "שחיקה מתמדת" בדמותה של השבת, אלא דווקא ביטוי למחלוקת ערה שהתנהלה לאורך כל השנים בעניין זה (להשקפות השונות שרווחו באשר למאפייניו של יום השבת בקרב הדורות המייסדים של התנועה הציונית, ראו עוד: צבי צמרת "מורדים וממשיכים – עיצוב השבת לפי י"ח ברנר, א"ד גורדון, ג' כצנלסון, ש"ה ברגמן, א' שבייד ומ' איילי" הישן יתחדש והחדש יתקדש – על זהות תרבות ויהדות, אסופה לזכרו של מאיר איילי 347 (2005)).

הסעד המבוקש, אם יינתן, יגרור ביטול חוקי עזר ערוניים וישליך על חיובים מכוחם כלפי ציבור בלתי מסוים של בעלי נכסים בעיר.

אפילו נפלה טעות בתחשיב – אין הדבר גורר בהכרח בטלות של חוק העזר שנעשה על פיו.

...

לפיכך דין התביעה להידחות על הסף מחמת מניעותה של התובעת מלהשיג בדיעבד על תנאי המכרז, שאותם קיבלה על עצמה בהשתתפותה ובזכייתה בו. התובעת משיגה על חוקי העזר, שבהם נקבעו התעריפים אשר התובעת טוענת להיותם שגויים.

העולה מן המקובץ כי אפילו היו טענות התובעת מועלות בהליך מינהלי, כראוי – הן היו נדחות מטעמי סף מינהליים; וגם נדחות לגופן, בהיעדר הצבעה קונקרטית משכנעת על אי-חוקיות או על אי-סבירות בתעריפי ההיטלים הנדונים.

אפילו הייתה התובעת מעלה טענות אלה בעתירה מינהלית – היה דינה להידחות; הן מטעמי סף של שיהוי וחוסר ניקיון כפיים, הן בהיעדר טענה מבוררת כי בחוקי העזר הנדונים, ובאופן שבו התעריפים הקבועים בהם מכלכלים את הפיתוח העירוני, יש משום אי-חוקיות או אי-סבירות.

התביעה נדחית.

בית המשפט לא התבקש לבטל את חוק העזר העירוני, אלא רק לקבוע כי הערייה גובה היטלי פיתוח על בסיס תחשיב שגוי ולהורות על השבת הסכומים שנגבו ביתר.

בעיניין ביג באר שבע קיבל בית המשפט העליון את עמדתו של בית המשפט המחוזי כי בתביעה שהוגשה שם, עיקר טענותיה של המשיבה נגד הערייה לא כוונו לתקיפת חוקיותם או סבירותם של חוקי העזר, התעריפים שנקבעו בהם או החישובים שביסודם, ולכן אין לדחות את התביעה על הסף.

...

בסופו של דבר נקבע בפסק הדין לאמור: "בשלב זה קיבלו הצדדים את הצעת בית המשפט בעקבות הערותיו לגבי תחולת החריג של העדר חלופה להלכה שנקבעה בע"א 4291/17 אלפריח נ' עיריית חיפה (6.3.2019) (נוכח ביטול התוספת נושא בקשת האישור) ולפי ההצעה: פסק דינו של בית המשפט קמא יבוטל והדיון יוחזר אל בית המשפט קמא על מנת שידון ביתר טענות הסף שהעלתה המשיבה וטענות שני הצדדים בעניין זה שמורות להם." ברי כי הדברים שנאמרו בדיון ובפסק הדין שניתן בהסכמת הצדדים אינם מהווים הלכה מחייבת, אך לעת עתה לא הוצג לפניי פסק דין מנומק ומחייב של בית המשפט העליון המאמץ פרשנות שונה לחריג של היעדר חלופה שנקבע בפסק דין אלפריח.

לאור האמור לעיל, ועל רקע נסיבות תיק זה, אני דוחה את בקשת העירייה לסלק על הסף את הטענות ברובד הרביעי, אולם בתום ההליך הצדדים יהיו רשאים להתייחס להתפתחויות בפסיקה, אם יהיו כאלה, ממועד מתן החלטה זו ועד למועד הגשת סיכומיהם.

תחילה לשאלת סמכות בית המשפט לעניינים מינהליים, לידון בשאלת בטלות חוקי עזר ערוניים – לעניין זה נפנה לבג"צ 280/21 האחים מאיה - תמ"א 38 בע"מ נ' מועצת העיר פתח תקווה (25.2.2021), בו נקבע כי בית המשפט לעניינים מינהליים מוסמך לידון בעתירות שכאלו בגדרי עתירה מנהלית (סעיף 13 לפסק הדין): "הינה כי כן הסייג המנוי בסעיף 5(1) לחוק לא חל מקום שבו מבקש עותר להורות על בטלות חוקי עזר או על התקנתם, בטענות נגד חוקיותם או סבירותם של אלה – ובית המשפט לעניינים מנהליים מוסמך לידון בהליך בגדרי עתירה מינהלית, בהתאם להוראות פרט 8(א) לתוספת הראשונה לחוק. בעניינינו, עיקר הסעדים המבוקשים בעתירה נוגעים לביטול התעריפים הקיימים בחוק העזר ולהתקנת תעריפים חדשים. ממילא ההיבט הדומינאנטי בנסיבות אלו אינו החלטת שר הפנים. יישום קביעותינו הכלליות על המקרה דנן מביא איפוא למסקנה כי מקומן של טענות אלו בבית המשפט לעניינים מנהליים ועל כן עומד לעותרות סעד חלופי". קיימת אם כן סמכות לידון בשורת הטענות אשר הועלתה, אך כפי שיפורט להלן, אין לקבלן.

נזכיר, כי ההתערבות במעשה החקיקה של הוראת השעה, שהנה חוק עזר לכל דבר ועניין, שמורה למקרים חריגים, ובית המשפט לא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעת הרשות המנהלית בכלל, ובמעשה חקיקה שלה בפרט.

...

טענה זו אשר נטענה באופן כללי, וללא כל פירוט, נדחית.

אשר לטענת המשיבה לשיהוי בהגשת העתירה הראשונה, לאור כך שנדחות טענות העותרות לגופו של עניין, אין מקום להרחיב ביחס לכך, או להכריע בשאלה.

סוף דבר לאור כל האמור, העתירות נדחות.

"והשאלה האם התו בוטל כדין אם לאו, על המאשימה להסביר מהן הסיבות שהיא ביטלה את הצוו". במהלך עדותו עמד המערער על הטעויות העובדתיות, לשיטתו, אשר נפלו ביסוד החלטת עריית תל אביב לבטל לו את תו החנייה האיזורי, אשר אינן עולות בקנה אחד עם העילות לביטול המנויות בחוק העזר העירוני.

אולם בתקיפה עקיפה של צו פסילה לא ייטה בית-המשפט לבטל את הצוו למפרע, אלא אם כן הנסיבות המיוחדות של המקרה, לרבות חומרת הפגם שנפל בצו, מצדיקות את התקיפה העקיפה ואת הנפקות של בטלות למפרע.

...

לאחר שנתתי דעתי למכלול הראיות אשר הונחו בפניי סבורני כי זהו אינו אחד מאותם מקרים חריגים ויוצאי דופן שטענת ההגנה של הנאשם מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המנהלי המוסמך.

"קודם לכניסה לטרקלין של הדין המהותי, יש לפתוח ולבחון האם המסגרת הדיונית שבפנינו מתאימה לדיון בטענות כנגד תוקפן של התקנות. בעיקרו של דבר, אני סבורה ששאלת תוקפה של חקיקת משנה המשמשת בסיס להעמדה לדין פלילי היא דוגמה מובהקת למקרה המתאים לתקיפה עקיפה. כאשר אדם עומד בפני סיכון של הרשעה בפלילים – שיקולים בסיסיים של שלטון החוק מחייבים לוודא כי לא יורשע על סמך נורמה חקיקתית פגומה (ראו: רע"פ 1057/99 יוחייב נ' התובע הצבאי הראשי, נג(3) 365, 371-370 (1999)). בדין הישראלי ישנן עבירות רבות המעוגנות במסגרת חקיקת משנה – בין כתולדה של דברי חקיקה ישנים שהפלילו באופן גורף הפרות של תקנות שהוצאו מכוחם (ראו למשל: סעיף 16 לחוק הגנת הצומח, התשט"ז-1956, סעיף 68 לפקודת התעבורה [נוסח חדש] וסעיף 28 לפקודת מחלות בעלי חיים [נוסח חדש], התשמ"ה-1985), בין מכוח דברי חקיקה המפלילים תקנות ספציפיות שהוצאו מכוחם, כמו בענייננו (ראו עוד: סעיף 60ב לפקודת הרוקחים [נוסח חדש], התשמ"א-1981), ובין כתוצאה מתקנות שהפללתן נקבעה ישירות בהן (ראו למשל: תקנה 65 לתקנות הנמלים (חומרים נוזליים מזיקים בצובר), התשע"ו-2016). קשה להעלות על הדעת מודעות מספקת של אנשים מן השורה, ולא כל שכן אנשים מוחלשים, הכפופים לעולן של נורמות אלה לצורך להעלות טענות כנגדן מבעוד מועד.

( הדגשה שלי-צ.ק) האם דווקא ממי שמקוששים את פרנסתם ברחוב נדרוש להגיש עתירה מקדימה לבג"ץ? אני סבורה ששיקול זה של נגישות לצדק לא קיבל את המשקל הראוי לו בפסק דינו של בית המשפט המחוזי, ובענייננו הוא בעל משקל מכריע (להרחבה ראו למשל: נטע זיו "משפט ועוני – מה על סדר היום? הצעה לאג'נדה ‏משפטית לעוסקים בייצוג אוכלוסיות החיות בעוני" עלי משפט 17 (2005); איל פלג אתגר העוני של המשפט המינהלי 270-252 (2013))).

השופט קרא דחה בקשת רשות ערעור, בגין הרשעה בעבירה של נהיגה כאשר תוקף רישיון הנהיגה פקע מעל שנתיים ובפי המבקש טענה כי מדובר בטעות של משרד הרישוי: " בענייננו, הבקשה ממוקדת בטענה לעיוות דין עקב האפשרות כי בעתיד יוכיח המבקש כי משך כל זמן ביצוע העבירות של נהיגה כשרישיון הנהיגה פקע, היה למעשה רישיונו בתוקף והכל הוא תוצאה של טעות או פגם שנפל במחשבי משרד הרישוי. אין בידי לקבל טענה זו ...העולה מן האמור הוא כי על המבקש למצות טענותיו בדין ודברים מול משרד הרישוי או באמצעות הגשת עתירה מינהלית. כל עוד עובדת פקיעת רישיון הנהיגה שלו שרירה וקיימת, אין זה ראוי כי יחליט לעשות דין לעצמו וימשיך לנהוג ברכב כאילו לא היו דברים מעולם." מן הכלל אל הפרט אין ממש בטענת המערער שהמהלך של תקיפה עקיפה נכפה עליו משהוגשו נגדו כתבי האישום ע"י המאשימה.