ביטול הפקעה מחמת אי מיצוי הליכים בתכנון ובניה

בית המשפט הורה כי היות ומקרקעי המשיבים הופקעו לפני למעלה מ-20 שנה, ומשנמצא כי המערערות לא פעלו בשקידה ראויה, כמצופה מהן, למימוש מטרת ההפקעה, הרי שאין מנוס מלהורות על ביטולה, ואין להתנות את ביטול ההפקעה במיצוי הליך שינוי הייעוד של המקרקעין לפני מוסדות התיכנון והבנייה (פסקה 11 לפסק דינו של כב' הנשיא אשר גרוניס).

אמות המידה הרלוואנטיות לשאלת ביטול הפקעה בשל אי ממושה פורטו בעע"ם 7946/16 שלומית הרץ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבניה פתח תקווה, בפיסקה 23 לפסק דינה של כב' השופטת דפנה ברק-ארז, פורסם בנבו, 28.1.2018 (להלן: עניין הרץ), כדלקמן: משך הזמן שחלף מאז ביצוע ההפקעה וגובה הנזק שניגרם לבעל החלקה המופקעת בעקבות השהוי; דרך היתנהלותה של הרשות המפקיעה; הסיבות בעטיין מתעכב מימוש יעדי ההפקעה; הקף השטח המופקע; מידת המורכבות והקשיים הכרוכים בהליכי התיכנון, וכן קצב היתקדמות יישומן של מטרות ההפקעה בחלקות אחרות המצויות במיתחם של המקרקעין המופקעים.

...

הציטוט במלואו הינו: "לעמדת היועץ המשפטי דין הערעור להתקבל.... לשיטת היועץ המשפטי, הדרך הראויה לפתוח בהליך השבת בעלות בקרקע שהופקעה על-ידי רשות, במסגרת הליכים תכנוניים, היא להגיש הצעה לשינוי ייעוד לרשות התכנון המוסמכת להורות על כך...". בסיום פסק הדין, בית המשפט הבהיר, וזאת במפורש, כי לאור הכרעתו בשאלות אחרות, לא מצא לנכון לדון בטענה זו של היועמ"ש. כב' השופט עוזי פוגלמן הדגיש בסיום פסק הדין (בפסקה 19 לפסק דינו): "נוכח מסקנתנו זו לא נדרשנו להכריע בסוגיות אחרות שהועלו ע"י הצדדים לערעור, וביניהן טענת היועץ המשפטי לממשלה כי על הפרט חלה, ככלל, החובה למצות את ההליך התכנוני טרם פנייה לבית המשפ בתביעה להשבת הקרקע". (הדגשה שלי – מ' א' ג') היינו, לא רק שבית המשפט לא אמר את הדברים במפורש, ולא מובאים דברים בשם אומרם, אלא שהציטוט הינו של עמדת היועמ"ש, כשבית המשפט בוחר להדגיש כי נמנע מלדון בטענה זו של היועמ"ש. לעניין זה, מבלי להוסיף דבר, אביא מדבריה של ד"ר לימור זר גוטמן במאמרה "חובת עורך הדין לא להטעות את בית המשפט", עיוני משפט, כרך כד, 413, 432 (תש"ס-תשס"א): "עורך דין מפר את חובתו לא להטעות כאשר הוא מציג רק את דעת המיעוט מתוך פסק דין מבלי לציין עובדה זו, ומבלי לציין כי היתה גם דעה אחרת שאף שהתקבלה לבסוף. טענה משפטית, להבדיל מטענה עובדתית, נתפסת בתחום מומחיותו ושליטתו הבלעדית של עורך הדין, כך שניתן להטיל לגביה חובה מוחלטת. כפי שנאמר בחלק קודם של המאמר, שעסק ביסוד הנפשי, עורך הדין מוחזק כמי שבדק ויודע את ההלכה המשפטית לאשורה, ולכן, כל הצגת טענה משפטית שגויה, קלה כחמורה, מהווה הפרה של החובה". (הדגשה שלי – מ' א' ג').

בעיקר, במקרה זה בו בית המשפט לא רק שאינו מאמץ עמדה זו, אלא מציין במפורש כי בחר שלא לדון בה. סוף דבר העתירה מתקבלת.

אני קובעת כי פקעה זכותן של המשיבות לבצע את ההפקעה מכח התוכניות החלות על הקרקע, ואני מורה כי על המשיבות להימנע מלנקוט בהליכי הפקעה ביחס לחלקה 4 בגוש 7131, ברח' יורדי הים בבת ים. למניעת כל ספק, בכפוף לאמור בדבר מניעת האפשרות לבצע הפקעה, אין בפסק דין זה כדי לשנות דבר מההוראות האחרות או מהייעוד שנקבע בתכניות התקפות, ובכלל זה ייעוד השטח לשצ"פ, וזאת כל עוד התוכניות לא שונו כדין על ידי גורמי התכנון המוסמכים בהליכים על פי דין.

באותו מקרה נקבע כי הסיטואציה כפי שהונחה בפני בית המשפט העליון אינה הפקעה (וזאת, בנגוד לקביעת בית המשפט המחוזי באותו העניין) ויחד עם זאת, מצא בית המשפט העליון, מפי כבוד השופט גרוניס (כתוארו אז), להתייחס לטענה נוספת אשר הועלתה על ידי המערערת ובהתאם לה, ממילא שומה היה על בית המשפט המחוזי לדחות את העתירה וזאת, הואיל והמשיבה לא מיצתה הליכים עת לא נקטה בהליך תיכנוני לשינוי יעוד הקרקע.

טענה זו לגופה מצא בית המשפט לקבל (אם כי לא נידרש לה בשורת הכרעתו) עת קבע: "לטעמי, בדין קבע בית המשפט המחוזי כי אין לשנות את ייעוד הקרקע אף אם הוחלט על ביטול ההפקעה (תוצאה לה כאמור איני מסכים בנסיבות המקרה דנא). יש להבחין בין ביטול ההפקעה מפאת שהוי במימוש המטרה לשמה הופקעה הקרקע לבין שינוי ייעוד הקרקע לפי התוכנית החלה. ביטול ההפקעה אינו גורר אחריו את שינוי ייעוד הקרקע. הביטול אף אינו מחזיר את ייעוד הקרקע לזה שהיה קיים טרם יועדה הקרקע לשימוש צבורי. ביטול ההפקעה מחזיר את מצב הדברים שהיה עובר להודעת ההפקעה, היינו הקרקע חוזרת לבעליה המקוריים. עם זאת, ייעודה נותר כפי שהיה על-פי התוכנית החלה, שהרי ביטול ההפקעה אין משמעו ביטול ההוראה בתוכנית שקבעה את הייעוד הצבורי. לשון אחר, קרקע שיועדה לשימוש כשטח צבורי נותרת כקרקע שזה ייעודה, אף אם חזרה לידי בעליה. ההחלטה בדבר שינוי ייעוד קרקע הנה החלטה תכנונית, אשר בית המשפט אינו המוסד המתאים לקבלה (ראו, בג"ץ 465/93 טריידט ס.א, חברה זרה נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, הרצליה, פ"ד מח(2) 622, 636-635 (1994)). מכאן, כי על בעל קרקע אשר מעוניין בשינוי הייעוד לפנות לרשויות התיכנון וליזום תוכנית חדשה. במקרים בהם הורתה ערכאה שיפוטית על ביטול ההפקעה מחמת זניחת המטרה, ברי כי על הרשות יוטל נטל בעל משקל לנמק מדוע לא ישונה הייעוד הצבורי בהתאם. לצד זאת חובה לומר, כי מבחינה עקרונית נתונה בידי הרשות האפשרות להשאיר את הייעוד הצבורי על כנו אם יימצא צורך עדכני בכך, ואף להפקיע את הקרקע בשנית. במקרים כאלה, יוכל בעל הקרקע להשיג על החלטות רשויות התיכנון בדרך הקבועה בדין."(שם בעמודים 8-9).

לסוגייה זו האחרונה- קרי לקשר בין בטלות ההפקעה לשינויי היעוד של המקרקעין נידרש בית המשפט העליון בעיניין רוייכמן, שם הועלתה על ידי המערערות טענה ולפיה לאור דו השלביות של הליך ההפקעה לפי חוק התיכנון והבנייה - אין מקום להדרש לסוגיית בטלות ההפקעה וזאת, כל עוד לא פעלו המשיבים במישור התיכנוני לשינוי ייעודם של המקרקעין.

...

בנסיבות אלה, ככל שעודנו ישנו צורך ציבורי במקרקעין עומדת בפני הרשות האפשרות להפקיעם מחדש, מטבע הדברים, כאשר עסקינן בהפקעה מחדש, לאחר שבית המשפט מצא כי הרשות זנחה את מטרת ההפקעה המקורית, הנטל המוטל על הרשות להצדיק את ההפקעה יהיה כבד יותר.

העותרת אינה יכולה לעקוף ההליכים התכנוניים בפנייה ישירה לבית המשפט – זאת הן הואיל ועתירתה זו מנוגדת לסדר ההליכים כפי שנקבע בדין ונתמך בהלכות בית המשפט העליון, הן הואיל והסעד הנדרש – שינוי הייעוד (שבהתאם לו נקבעת הסמכות) – מצוי בסמכותן של רשויות התכנון ולא בסמכותו של בית משפט זה והן הואיל וממילא סמכותו של בית משפט זה היא שיורית ועתירה לבית משפט זה – בדומה לבג"ץ - יש לנקוט רק כצעד אחרון ומשלא קיימות אלטרנטיבות אחרות בדין (בעניין זה האחרון ראו - בג"ץ 549/83 הופר נ' שר המשפטים, פ"ד לז(4) 24; בג"ץ 3383/02 ינוקשוילי נ' משרד הפנים (28.7.02); בג"ץ 8611/10 שאקר נ' משרד הפנים (21.3.11); בג"ץ 761/13 כהן נ' משרד הבטחון (20.2.13) ובאשר לעתירות מנהליות התוקפות החלטה בענייני תכנון ובניה - ראו - עע"מ 317/10 שפר נ' סקאל יניב (23.8.12), פסקה 8; בג"ץ 5006/13 גנימאת נ' ועדת המשנה לפיקוח על הבניה ביו"ש(15.7.13).יפות בהקשר זה האחרון ולענייננו, קביעות בית המשפט העליון בבג"ץ 3581/07 איריס קלו ועוד 131 עותרים נוספים נ' הועדה הארצית לתשתיות לאומיות (18.04.2010) המגלמות חלק מהנמקות לכלל הנסב על הצורך במיצוי הליכים קודם לפנייה לבית המשפט: "אכן, פנייה מוקדמת לרשויות התכנון שבידיהן המומחיות, הכלים המיטביים והראייה הכוללת, עשויה לייתר את הפנייה לבית המשפט, והיא תורמת במיקוד והבהרת נקודות המחלוקת וביצירת שיח פורה ואפקטיבי בין האזרח לבין הרשות (ראו בג"צ 5588/09 פלוני נ' המשרד לביטחון פנים ([פורסם בנבו], 1.10.09); בג"צ 7190/05 לובל נ' ממשלת ישראל, [פורסם בנבו] סעיף 8 לפסק דינה של השופטת מ' נאור (לא פורסם, 18.1.06)). בית המשפט אינו משמש תחליף לגורמים המקצועיים אלה, אינו בא בנעליהם ואינו מקבל את ההחלטות במקומם." (לקביעה דומה לקביעתי ולפיה במקרה דומה שומה על העותרת לפנות בהליכי תכנון ולא בעתירה מנהלית – ראו גם עת"מ (מינהליים י-ם) 3793-09-13 חנה קריספין נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ירושלים (15.09.2013)) משנקבע על ידי כי ההליך כפי שננקט על ידי העותרת אינו ההליך המתאים ויתרה מכך, כי דין העתירה להידחות הואיל והעותרת טרם מיצתה את הליכי התכנון כדין, ממילא אינני נדרשת לטענותיה האחרות של העותרת.

סוף דבר ; לאור האמור והמפורט – העתירה נדחית.

לאור האמור, בכל הנוגע לשינוי ייעוד הקרקע, אין מקום לדיון בסעד זה, בטרם פנתה העותרת לועדת התיכנון המחוזית, שכן יש צורך בשינוי תכנית איחוד וחלוקה, שהנה בסמכותה של וועדה זו. לאור האמור, אני דוחה על הסף, את עתירת העותרת לעניין שנויי ייעוד בשל אי מיצוי הליכים.

בעיניין חונוביץ נקבע לעניין זה (ראו פס' 8 לפסק דינו של כב' השופט אשר גרוניס): "כאשר מדובר בהעברה רצונית של קרקע לרשות הציבורית ולא עקב כפייה, אין זה משנה עוד האם הייעוד הצבורי מומש או נזנח. הבעלים אינו יכול להשיג ביטול של ההעברה, אך משום שהמטרה הציבורית לא מומשה". לשון הוראות תכנית הר/1139 מלמדת כי מדובר בהפקעה, שכן הן מפנות לרישום החלקות לצרכי ציבור לפי פרק ח' לחוק התיכנון והבניה בו דנתי לעיל.

...

אני סבורה כי התעקשות על מימוש מטרת ההפקעה בנוגע לכל שטח החלקה המיועדת להפקעה כיום, חוטאת לחובה זו, ועל המשיבות לשקול גם את אינטרס דיירי מוהליבר 6 בחיזוק בניינם ולא רק את אינטרס "השכונה כולה". 5.6.

סוף דבר על אף קביעותיי לפיהן יש לדחות את העתירה בנוגע לקומה השלישית בבניין, וכי אין לבטל את ההפקעה על חלקה 99, מצאתי לנכון להדגיש בפני המשיבות, שוב, את חשיבות המשך הטיפול והליווי של העותרת ושאר בעלי הזכויות במקרקעין עד למציאת פתרון הולם.

אני סבורה כי הפתרונות שאציע ואמליץ על יישומם בשורות הבאות, יכלו היו להינתן על ידי המשיבות בנקל, ללא צורך בהתדיינות ובהימשכות ההליכים.

לטענת העותרים החרגת שטח המקרקעין נשוא העתירה מהוראות תכנית מיתחם מגורים ומסחר, והותרת דירת המגורים של העותרים בשטח צבורי, מקים חשש כי הדבר נעשה על ידי המשיבות או מי מהן בחוסר תום לב, שעה שמחד לא הפקיעו המשיבות את המקרקעין ולא שילמו פיצויים לעותרים כמצוות חוק התיכנון והבנייה, ומנגד הותירו את ייעוד השטח שבמחלוקת עליו בנוי מבנה העותרים כשטח צבורי פתוח מאז שנת 1984, למרות שלא הייתה מניעה מלשנות את ייעוד השטח למגורים במסגרת תכנית מיתחם מגורים ומסחר.

עוד נטען כי דין העתירה להדחות על הסף הן מחמת השהוי הניכר בהגשתה שעה שזו מופנית כנגד הוראות התכנית התקפה שאושרה עוד בשנת 1984, הן מחמת העידר סמכות של בית המשפט להעתר לסעדים המבוקשים שנועדו לחייב את המשיבות לפעול לשינוי המשטר התיכנוני משצ"פ למגורים באופן שיאפשר לעותרים להכשיר בנייה בלתי חוקית שבנו, עליה לא שילמו מסים, היטלים ואגרות תוך שהשתלטו על קרקע של רשות הפיתוח, והן נוכח אי מיצוי הליכים שעה שהעתירה הוגשה על ידי העותרים בטרם נעשתה פנייה מקדימה אל עמידר כמי שמנהלת את המקרקעין, או אל המשיבה 1 או המשיבה 4.

מתוקף מעמדן של התכניות כחיקוק, הרי שבית המשפט יתערב בתוכנן ויורה על ביטול סעיפים מהן או תקונן רק במקרים חריגים, בהם הוכח חוסר סבירות קצוני של הרשות, כאשר מידת התערבותו של בית המשפט מוגבלת בעניינים אלה לפגמים שנפלו בהליך קבלת ההחלטה (ההליך התיכנוני).

...

במקרה הנדון, לא עלה בידי העותרים להצביע על פגם כלשהו, לא כל שכן פגם מהותי בהליך התכנוני או בשיקול הדעת של הרשות התכנונית שהולידו בסופו של דבר את אישורן של התכנית התקפה ושל תכנית מתחם מגורים ומסחר, וכן לא עלה בידם להוכיח כי מטרת ההפקעה של המקרקעין נזנחה כטענתם.

בכל מקרה, מקובלת עלי טענת המשיבות 4-3 כי בנסיבות העניין, דרך המלך לשינוי או תיקון הוראות תכנית היא הגשת תכנית אחרת שמטרתה לשנות את ייעוד השטח שבמחלוקת.

סוף דבר סיכומו דל דבר – העתירה נדחית.

הבקשה לצוו ביניים נקבעה לדיון ומתגובת המשיבות עלה כי לטענתן יש לדחות העתירה על הסף, בשל שהוי בהגשת העתירה, בשל אי מיצוי ההליכים מול הוועדה המחוזית ובשל העובדה כי בנושא זניחת מטרת ההפקעה יש הכרעה המהוה מעשה בית דין (או יוצרת השתק פלוגתא).

-בשנת 2016 הגישו העותרים עתירה (44930-06-16) לבית משפט לעניינים מינהליים נגד המועצה המקומית קריית טבעון (משיבה 2 לעתירה הנוכחית) ונגד הועדה המקומית לתיכנון ובניה קריית טבעון (משיבה 3 לעתירה הנוכחית) בה בקשו לבטל ההפקעה או לצמצמה, בטענה של זניחת מטרת ההפקעה.

...

העותרים החליטו שלא למצות ההליכים ו'לקצר הדרך' בפניה ישירה לבית משפט לעניינים מנהליים וצודק ב"כ משיבות 3-2 בסעיף 16 לתגובתו, די בכך להביא לדחיית העתירה על הסף, להבנת מהותו של מיצוי הליכים אפנה ל בג"ץ 1493/23 בית אקשטיין נגד מנכ"ל משרד החינוך (22.2.2023): "דין העתירה להידחות על הסף, מחמת אי-מיצוי הליכים. כפי שציינתי פעמים רבות, שלב מיצוי ההליכים אינו עניין טכני-פורמלי, שהשלמתו מסתכמת בסימון 'V' על משלוח פנייה לרשות הרלבנטית, עובר להגשת העתירה. מיצוי ההליכים הוא שלב מהותי וחשוב; יש לגשת אליו בניסיון כן ואמיתי ללבן את הסוגיה מול הגורמים הרלבנטיים, מחוץ לכותלי בית המשפט; לא ניתן להסתפק בפנייה שהיא מס שפתיים גרידא, על מנת 'לצאת ידי חובה'. "לא בדקדוקי-עניות של פרוצדורה עסקינן, אלא במהות: הסדר הטוב; היעילות; החסכון במשאבים; מיקוד המחלוקת וציוני-דרך לפתרונה; הפעלת שיקול דעת מקצועי; הפריית השיח שבין האזרח לבין הרשות; כיבוד הדדי בין הרשות השופטת לבין הרשות המבצעת; כל אלה מחייבים מיצוי הליכים תחילה, וביקורת שיפוטית אחר כך" (בג"ץ 112/12 אדם טבע ודין אגודה ישראלית להגנת הסביבה נ' ממשלת ישראל, פסקה 8 לפסק-דיני (24.5.2012))".

מבחינה תכנונית מובהקת סברה הועדה המחוזית כי אין הצדקה לאשר שינוי יעוד משצ"פ למגורים בנתוני השטח, ולכן היא לא הייתה צריכה כלל-גם אם הייתה מוסמכת לעשות כך- לבחון את תוקף ההפקעה, בין אם העותרים הם בעלי המקרקעין כי ההפקעה נזנחה ובין אם לאו, להערכת המוסד המקצועי הייעוד צריך להישאר שצ"פ וגם מסיבה זו ניתן לראות כי העותרים בחרו בדרך דיונית לא נכונה, עת הגישו העתירה בנוסחה זה. מעשה בית דין-השתק פלוגתא צודקות משיבות 3-2 בטענתם כי דין העתירה להידחות כי שאלת זניחת ההפקעה הוכרעה.

בנסיבות אלו שדין העתירה להידחות על הסף מתייתר הצורך לדון בבקשה לצו ביניים.

סיכום לאור כל האמור לעיל אני דוחה העתירה על הסף.