ביטול החלטה ממשלתית בדבר רפורמה בחינוך

בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק בג"ץ 3717/21 לפני: כבוד הנשיאה א' חיות כבוד השופט י' עמית כבוד השופט ע' גרוסקופף העותרת: קו לעובד נ ג ד המשיבים: 1. ממשלת ישראל 2. שר החוץ 3. שר הפנים 4. שר העבודה 5. שר החקלאות ופיתוח הכפר 6. שר החינוך 7. הממונה על המאבק בסחר בבני אדם – משרד המשפטים 8. אגרוסטאדיס המרכז הבנלאומי למשתלמים החקלאיים בישראל בע"מ 9. החברה לפיתוח ולבניין הערבה בע"מ 10. מפעלי רמת נגב בע"מ 11. המכללה האקדמית כינרת 12. החברה הכלכלית לפיתוח עזתה ובנותיה בע"מ עתירה למתן צו על תנאי תאריכי הישיבות: ג' בניסן התשפ"ב ט' באדר התשפ"ג (4.4.2022) (2.3.2023) בשם העותרת: עו"ד אלעד כהנא; עו"ד מיכל תג'ר בשם המשיבים 7-1: עו"ד יצחק ברט בשם המשיבה 8: עו"ד מלכיאל בלס; עו"ד דורון קול בשם המשיבה 9: עו"ד רן קדם; עו"ד הגר גרשון בשם המשיבות 10 ו-12: עו"ד יגאל דנינו; עו"ד שרית בר בשם המשיבה 11: עו"ד אהוד חטר-ישי ][]פסק-דין

על רקע האמור הוחלט לערוך רפורמה בתכנית המשתלמים, ובשנת 2020 התקבלה החלטה 621 של הממשלה ה-35 "משתלמים זרים בענף החקלאות ותיקוני החלטות ממשלה" (6.12.2020) (להלן: החלטת ממשלה 621), אשר נועדה להסדיר היבטים שונים הכרוכים בהפעלת התכנית.

פעולה בנגוד להוראות הדין ולרגולציה החלה על מהגרי עבודה העותרת סבורה כי ההסדר נושא העתירה עומד בנגוד לשורת הוראות המסדירות את הגירת העבודה לישראל, אשר נקבעו בתקנות הכניסה לישראל, בחוק שירות התעסוקה, ובהחלטות ממשלה, וכן כי הוא עומד בנגוד להוראות שונות במשפט העבודה – ומשכך יש להורות על בטלותו.

הדבר נכון בפרט כאשר מדובר בהחלטות שנוגעות לכניסת אזרחים זרים לישראל ולתנאי שהייתם במדינה, שבהן יש לרשויות המדינה הרלוואנטיות שיקול דעת רחב (ראו: בג"ץ 11437/05 קו לעובד נ' משרד הפנים, פ"ד סד(3) 122, 152 (2011); בג"ץ 1765/22 משרד תומר ורשה – עורכי דין נ' שרת הפנים, פסקה 19 לחוות דעתו של המשנה לנשיאה ע' פוגלמן (3.7.2022)); וכן בהנתן העובדה שבעניינינו עומדת לבקורת, בין היתר, החלטה שהתקבלה על ידי הממשלה, על כל הנובע מכך (ראו והשוו: בג"ץ 3017/12 ארגון נפגעי פעולות איבה האירגון היציג נ' ראש הממשלה, פסקה 10 (4.2.2013)).

...

עם זאת, אין להסיק ממסקנה זו כי די בצעדים שננקטו עד כה וכי ניתן לנוח על זרי הדפנה.

סוף דבר הידע שנצבר בישראל בתחום החקלאות הוא מקור לגאווה עבורנו ברמה העולמית, ואחת המטרות שהתכנית נושא העתירה הציבה לעצמה היא כי משתתפיה "יהפכו עם שובם למדינות מוצאם ל'שגרירים של ישראל'" (פסקה 4 להודעת משיבי הממשלה מיום 19.7.2022).

על כן, ואף שבשלב זה לא מצאתי שיש להיעתר לסעד הגורף שנתבקש ולהורות על ביטול התכנית כולה, מן הטעמים שפורטו ראיתי להדגיש כי ראוי שמשיבי הממשלה יתייחסו בכובד ראש ובשימת הלב הנדרשים להערות בדבר הסוגיות הטעונות תיקון, בעיקר בכל הנוגע ליישום הוראות התכנית ולקיום מעקב ופיקוח אפקטיביים.

בין השנים 1988/9 – 2007 עבד התובע באגף לחינוך התיישבותי במשרד החינוך (להלן: "מדינת ישראל" ו/או "משרד החינוך") והיה זכאי בגין שנים אלה לפנסיה תקציבית, על פי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל -1970 (להלן: "חוק הגימלאות").

בשנת 2003 לנוכח הגירעונות האקטוארים של קרנות הפנסיה הותיקות, וביניהן מבטחים, החליטה הממשלה על גיבוש תוכנית הבראה שויונית ואחידה לקרנות שבהסדר, במסגרתה יינתן סיוע ממשלתי רחב הקף.

במענה לשאלה זו קבע בית המשפט העליון: " מסקנתי היא כי אין בהוראותיהם של חוק הפיקוח על הביטוח ובתקנון האחיד שהותקן מכוחו כדי להוביל לביטולו של הסכם הרציפות, כולו או מקצתו, באופן שבו נעשה הדבר בדעת הרוב של בית הדין הארצי הנכבד.

מסקנתי האמורה מבוססת על ארבעה נימוקים עקריים, כדלקמן: (א) שתיקתו של המחוקק ביחס לביטולו של הסכם הרציפות, כולו או מקצתו, במסגרת הרפורמה שנעשתה בשנת 2003, והעדר כל היתייחסות אליו בפרק ז'1 לחוק הפיקוח על הביטוח, או בתיקוני חקיקה רלבאנטיים, מאוחרים יותר.

...

לטעמנו, לשון הסעיף המעמידה שני מצבים חלופיים כאשר במצב אחד העובד פורש מעבודתו במדינה שאז דרגת הנכות נקבעת על ידי המדינה והיא המשלמת ובמצב השני העובד פורש מעבודתו בקרן שאז דרגת הנכות נקבעת על ידי הקרן והיא הגורם המשלם.

אנו סבורים כי יש להחיל את קביעת בית המשפט העליון על התובע בענייננו באופן בו שיעור השתתפותה של מבטחים בגמלת הזקנה של התובע, יקבע בהתאם למנגנון הקבוע בבג"צ קוריצקי.

התביעה מתקבלת.

המשיב טען בתביעתו כי מכוח הוראת סעיף 22 להסכם הרציפות (שתפורט להלן), ולאור הנכות שנקבעה לו על ידי המעסיק האחרון (המדינה), מבטחים כלל לא רשאית הייתה להזמינו לועדה רפואית מטעמה והוא זכאי לקבל מהמדינה פנסיה בגין תקופת עבודתו המצטברת (הן התקופה בה עבד במשרד החינוך והן התקופה בה בוטח בקרן), כך ששעור גימלתו אמור לעמוד על 64.67% מהשכר הקובע ולא כפי שנקבע.

הרפורמה בשוק הפנסיה והשלכתה לענייננו - בכלל ולאור ההכרעה בבג"צ קוריצקי בפרט כידוע, בשנת 2003 החליטה ממשלת ישראל על רפורמה מקיפה בשוק הפנסיה ועל גיבוש תוכנית הבראה לקרנות הפנסיה הותיקות הגרעוניות.

זאת, נוכח ההבדלים בין הסכם הרציפות לבין הסכם לבר-תקנוני "רגיל", ומשכך "הנדון דידן שונה מכך, ולכן אין מדובר בשינוי ההלכה שנקבעה בעיניין אליאב אלא לכל היותר, אם בכלל, בפיתוחה ובהתאמתה לנסיבות הקונקרטיות...". עוד הבהיר כי גם אם הפיתרון שנפסק יוצר קושי פראקטי - "על המדינה והקרנות יהא ליצור שתוף פעולה עם הגורמים המדינתיים הרלבאנטיים וכן עם ההסתדרות, כדי לאסוף את הנתונים ולבצע את פסק הדין כהלכתו, ובמקום שבו הדבר לא יהא אפשרי אובייקטיבית, חזקה שיימצאו פיתרונות הוגנים בקירוב - בהסכמת הגורמים הרלבאנטיים, לרבות ההסתדרות". המשנה לנשיאה רובינשטיין אף הוסיף והתייחס לטענת ההפליה בין המבוטחים וקבע כדלקמן: "לא אכחד כי הטענה לפיה תוצאתו הסופית של פסק הדין חוטאת במובן מסוים לעיקרון השוויון, העומד בבסיס פרשנות ההסדרים הפנסיוניים, היתה מעיקרא שובת לב (ראו בג"צ 2010/90 היתאחדות חברות לביטוח חיים בע"מ נ' ממשלת ישראל, פ"ד מה(1) 405, 413 (1990); עניין אליאב, פסקות 32-35; בג"צ 359/07 מקורות נ' בית הדין הארצי לעבודה (2007)). כך, שכן על פני הדברים, המבוטחים שבוטחו בשלב שני של חיי עבודתם בפנסיה תקציבית, לאחר שהיו מבוטחים בפנסיה צוברת, זוכים לפי פסק הדין להטבה הבאה לידי ביטוי בזכאות לגימלה מוגדלת אף בתקופה בה בוטחו בפנסיה צוברת. ואולם, במישור המשפטי נזכור, כי המחוקק הוא שמצא מעיקרא להבחין בין עובד המדינה (בגילגול הקודם, בטרם ביטול הפנסיה התקציבית ברובה) לבין העובד מחוץ לשירות המדינה, הן בעצם הענקתה של הפנסיה התקציבית והן בחקיקתן והתקנתן של נורמות שונות המקשות על שינויים בהסדרים הקיימים, כדוגמת ההסדר נשוא ענייננו, בסעיף 11 להסכם הרציפות וסעיף 63א' לתקנון האחיד.

...

נניח לשם הדוגמא כי מבטחים הייתה בודקת את המשיב ומגיעה למסקנה כי הוא נכה בשיעור 50%.

אלא שלטעמנו עולה מבג"צ קוריצקי מסקנה הפוכה - ככל שאין אפשרות ליישב את הוראות ההסכם עם הוראות התקנון, ונוכח קביעת בית המשפט העליון לפיה אין מדובר בהסכם לבר-תקנוני אלא ב"דין מיוחד" ותקף, יש להמשיך וליישם את הסכם הרציפות כפי שיושם מאז כריתתו בשנת 1973.

סוף דבר - נוכח כל האמור לעיל, הן ערעורה של המדינה והן ערעורה של מבטחים נדחים.

כאמור, הקפם ואפיונם של העניינים שהועברו לסמכות בתי המשפט לעניינים מנהליים אינם מוגדרים בחוק גופו, כי אם בתוספות לו. במסגרת זו קיימת תפיסה שככלל ראוי שהשיפוט בעניינים מנהליים יועברו כולם לבית המשפט לעניינים מנהליים, למעט עניינים "שמפאת חשיבותם, רגישותם או דחיפותם" ימשיכו לדון בבית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק (ראו: מני מזוז "רפורמה בשיפוט המנהלי בישראל – חוק בתי-משפט לעניינים מנהליים, תש"ס-2000" משפט וממשל ו' 233, 239 (תשס"א)).

כך לדוגמה, בפרט 1(א) לתוספת, המכליל בגדרי סמכותו של בית משפט לעניינים מנהליים עתירות בעינייני ארנונה, מוחרגות החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד; כך גם מוחרגות החלטת ממשלה והחלטת שר כאשר מדובר בעתירה נגד החלטה של רשות בעינייני חינוך (פרט 3 לתוספת); מוחרגות גם החלטות שר הפנים כאשר מדובר בעינייני תיכנון לפי חוק הליכי תיכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), התשע"א-2011 (פרט 10(א1) לתוספת הראשונה)) ועוד.

מדובר בסוגיה בעלת חשיבות מכיוון ששרים נוהגים לאצול חלק לא מבוטל מהסמכויות המוקנות להם לבעלי תפקידים, בשל ריבוי המשימות המוטלות עליהם והקושי הקיים בביצוען באופן אישי (ראו: בג"ץ 9518/16 פרופ' אלון הראל נ' כנסת ישראל, פסקה ל"ז (5.9.2017); יצחק זמיר הסמכות המינהלית, כרך ב – ההליך המנהלי 837 (2011)).

חוק בתי משפט לעניינים מנהליים, התש"ס-2000 (להלן: החוק) אינו קובע עיקרון כללי בדבר החרגת החלטות שרים מסמכות בתי המשפט לעניינים מנהליים.

...

השופט מ' מזוז: אני מסכים לפסק דינו של חברי השופט ד' מינץ, לפיו יש לדחות את העתירה בשל אי מיצוי הליכים, וכן לדבריו לענין סמכות בתי המשפט לעניינים מינהליים לדון בהחלטה של רשות אליה הואצלה סמכותו של שר, ולענין אחרון אוסיף מילים אחדות.

מסקנה זו נובעת הן מתכלית החריג כאמור – הותרת סמכות הביקורת, את על החלטות השר בידי בג"ץ, לעת הזאת; כמו גם מפשט לשונו של החוק, המייחד את החריג ל"החלטת שר", ולא ל"סמכות שר".

ת העתירה נדחית על הסף, כאמור בפסק דינו של השופט ד' מינץ.

המשיבה, חברת נמל אשדוד בע"מ (להלן: "החברה" או "המשיבה"), הנה חברה ממשלתית, כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות התשל"ה – 1975 המפעילה את נמל אשדוד והיא הוקמה בעקבות הרפורמה בנמלי הים וכניסתו לתוקף של חוק רשות הספנות והנמלים התשס"ד – 2004.

טענות ההסתדרות עמדת החברה בלתי סבירה לאור ההלכה בעיניין אילנה כהן (ע"ע (ארצי) 118/10 מ"י משרד החינוך – אילנה כהן, מיום 17/2/11).

החלטת הנתבעת בעיניינם של המבקשים, שלא לאשר השתתפותם בקורס מינהלי עבודה, נסמכת על הוראות תקנות החברות הממשלתיות (כללים בדבר העסקת קרובי מישפחה), התשס"ה – 2005, הקובעות את כלל העל בדבר איסור העסקת קרובי מישפחה, אך מבוססת על עיקרון רחב יותר, והוא הכלל בדבר איסור ניגוד עניינים או אף חשש לניגוד עניינים.

אנו סבורים כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה בדבר ביטול השתתפותם של המבקשים בקורס מינהלי עבודה; ההחלטה אינה מנומקת; אינה מאוזנת ואינה מפרטת שהחברה שקלה פיתרונות אחרים ופוגעניים פחות; וקבלתה ללא זכות טיעון וללא שימוע כדין, לכאורה, די בכך כדי לקבוע כי המבקשים עמדו בתנאי הראשון, קרי, הוכחת סכויי תביעתם.

...

אכן, אפשר שהסדר שכזה יהיה כרוך בשינוי מסויים בסדרי העבודה ואולי אף בקושי מינהלי כלשהו, אך קשיים אלה - ככל שיהיו - אינם שקולים בחומרתם ובפגיעתם כנגד האפשרות האחרת של מניעת השתתפות המבקשים בקורס מנ"ע. עיון בהחלטת החברה מלמד כי מדובר בהחלטה לקונית, לא מפורטת ולא מנומקת המפנה לתקנות החברות הממשלתיות ותו לא. בשלב זה, לא השתכנענו כי מדובר ב"מקרה קיצוני" שבו אין מקום להסדר ניגוד עניינים ואין מנוס מפסילת המבקשים מלהשתתף בקורס מנ"ע. לא מצאנו בשלב זה, שהחברה שקלה פתרונות אחרים ופוגעניים פחות, על מנת למצוא פתרון אפשרי למניעת ניגוד עניינים.

אנו סבורים כי נפלו פגמים בהליך קבלת ההחלטה בדבר ביטול השתתפותם של המבקשים בקורס מנהלי עבודה; ההחלטה אינה מנומקת; אינה מאוזנת ואינה מפרטת שהחברה שקלה פתרונות אחרים ופוגעניים פחות; וקבלתה ללא זכות טיעון וללא שימוע כדין, לכאורה, די בכך כדי לקבוע כי המבקשים עמדו בתנאי הראשון, קרי, הוכחת סיכויי תביעתם.

לאור האמור, המשיבה הפעילה את הפררוגטיבה הניהולית שלה שלא כדין וההחלטה שלא לאפשר למבקשים להשתתף בקורס מנ"ע אינה יכולה לחסות תחת נימוק זה. בנוסף על קביעותינו הלכאוריות לעיל, בבואנו לשקול את מידת הנזק שעשוי להיגרם לכל אחד מבעלי הדין אם יינתן הסעד אם לאו, והשוואתם של הנזקים אלה מול אלה, סבורים אנו כי הנזק שעשוי להיגרם למשיבה יהיה נמוך מהנזק שעלול להיגרם למבקשים אם לא יאפשרו להם להשתתף בקורס מנ"ע. סוף דבר מקבלים אנו את בקשת המבקשים לסעד זמני המורה למשיבה לפעול על מנת לאפשר למבקשים להשתתף בקורס מנ"ע, וזאת עד למתן פסק דין בתיק העיקרי.