בדיקת חוקיותם של חוקי העזר

תמצית תשובת המשיבה באשר לחוקיות חוק העזר, נטען להעדר סמכות עניינית.

לחלופין, תחשיב חוק העזר תקין, לא נפל פה כל פגם והוא אף נבדק ואושר שלוש פעמים על ידי משרד הפנים עוד טעם פירסום חוק העזר ובטרם החלה הגבייה מכוחו.

...

לאור האמור, מתקבלת טענת המשיבה ונדחות טענות העותרות לפסילת חוק העזר.

גם טענה זו דינה להידחות.

על כן נדחית גם טענה זו של העותרים.

סוף דבר העתירה נדחית .

העותרות טוענות כי לא עומד להן סעד חלופי מלבד פנייה לבית משפט זה. לטענתן, העתירה מכוונת נגד תוקפו וחוקיותו של חוק העזר ועל כן בית המשפט לעניינים מנהליים לא מוסמך לידון בה. אשר לאפשרות להגיש תביעת השבה נטען כי אכן, ככלל כאשר דרישות תשלום שולמו על ידי עותרים שבקשו לפנות לבית משפט זה, הופנו האחרונים לנקיטת הליכי השבה, תוך שמירת טענותיהם המינהליות נגד חוקי העזר בדרך של תקיפה עקיפה.

בנוסף נטען, כי הנפגעים הפוטנציאליים מחוק עזר פלוני לא בהכרח יודעים – במועד פירסומו – כי אותו חוק יהיה רלוואנטי לגביהם בעתיד ואין מקום לצפות מהם ליזום הליך בדיקה יקר וממושך כבר בשלב הפירסום.

...

לסיכום, חרף עמדתן האמורה של העותרות לגופם של דברים, הן סבורות כי המצב המשפטי הנוכחי לא הותיר בידיהן ברירה אלא להגיש עתירה לבית משפט זה. העירייה טוענת כי הסמכות לדון בטענות העותרות, המוכחשות על ידה לגופם של דברים, נתונה לבית משפט זה בשבתו כבית משפט גבוה לצדק.

ער אני לטענתו הכללית של משרד הפנים כי חוקי העזר באים בגדר "תקנה" כהגדרתה בסעיף 3 לחוק הפרשנות, אולם אני סבור כי בכל הנוגע לפרשנות ההסדרים הפרטניים שנקבעו בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים לגבי סוג העניינים המועברים לסמכותם של בתי משפט אלה (ובכלל זאת הוראת פרט 8 לתוספת הראשונה כאמור) ותכליותיהם של הסדרים אלה, מתחייבת המסקנה כי הסייג בסעיף 5(1) לחוק לא חל על חוקי עזר עירוניים ולבתי המשפט המינהליים הסמכות לדון בסעדים הנוגעים לחוקיותם וסבירותם (ואעיר כי מסקנה זו לא באה בסתירה לעמדתו של השופט מ' מזוז בעניין אלפריח, שציין כי התקיפה הישירה של חוקיותו וסבירותו של חוק העזר צריך שתיעשה לפני "בית המשפט המינהלי המוסמך" (שם, פסקה 9).

יישום קביעותינו הכלליות על המקרה דנן מביא אפוא למסקנה כי מקומן של טענות אלו בבית המשפט לעניינים מינהליים ועל כן עומד לעותרות סעד חלופי.

אין בהכרעתנו זו משום נקיטת עמדה בעניין טיעוני העותרות בדבר האפשרות לפנות למסלול של תביעת השבה (משרוב הדרישות שולמו) שבגדרה תתבררנה טענותיהם בדרך של תקיפה עקיפה, אשר כאמור צפויה להתברר בגדרי ערעורים אחרים התלויים ועומדים בבית משפט זה. העתירה נדחית אפוא על הסף.

[ג] "שאלת סבירותו של חוק העזר והשלכותיה על חוקיותו מחייבת בחינה של שיקול הדעת המינהלי שהופעל ע"י מועצת העיר כאשר התקינה את חוק העזר, ואת שיקוליו של שר הפנים שאישר אותו. במסגרת ביקורת סבירותן של החלטות שלטוניות בוחן ביהמ"ש בין היתר את השיקולים ששקלה הרשות ... זהו סוג הבקורת השיפוטית המורכב ביותר, שהוא מתפקידו המובהק של ביהמ"ש המינהלי במסגרת ביקורת שיפוטית בתקיפה ישירה" [סעיף 27 לפסק הדין].

18 התובענות האזרחיות שהוגשו כנגד הערייה בעיניין תקיפת סבירות תעריפי היטלי סלילה ותעול בחוקי העזר [תקיפה עקיפה], וטרם נשמעו בהן הוכחות, הן כדלקמן : מס' תיק תובענה שמות הצדדים שם עוה"ד המייצג בית משפט שם המותב סכום התביעה בש"ח מועדי תשלום ההיטלים 29249-05-14 רייטמן ואח' נ' עריית ת"א מיכאל רוזן מחוזי ת"א כב' השופטת אברהמי 2,661,165 2011 2012 35048-08-14 תדהר נ' עריית ת"א אריאל בן בסט מחוזי ת"א התובענה נשוא הדיון 4,620,783 2013 2014 42150-09-14 טרומפלדור על הים נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופטת ברוורמן 1,505,483 2013 44154-12-14 מגדלי הרב קוק נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופט דלוגין 1,688,059 2014 58272-05-15 אתגר השקעות בע"מ נ' עריית ת"א אריאל בן בסט מחוזי ת"א כב' השופטת ברקוביץ 4,302,180 2011 2014 58398-05-15 לב לבונטין בע"מ נ' עריית ת"א אריאל בן בסט מחוזי ת"א כב' השופט שנלר 4,611,425 2012 2013 40010-08-16 עזרא נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופטת לוי- מיכאלי 2,160,978 2012 32016-12-16 גינדי בע"מ נ' עריית ת"א רונית פלג שלום ת"א כב' השופטת קלוגמן 2,357,578 2015 8777-04-17 שפינר נ' עריית ת"א אלכס כץ מחוזי ת"א כב' השופט חסדאי 2,818,880 2013 2014 20288-09-17 ברזילאי נ' עריית ת"א מיכאל רוזן מחוזי ת"א כב' השופט מאור 2,550,000 2015 7152-09-17 נתנאל בע"מ נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופט דלוגין 1,951,934 2011 2012 13058-10-17 פרויליך ואח' נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופט אלקלעי 475,000 2016 8415-01-18 בסר נ' עריית ת"א מיכאל רוזן מחוזי ת"א כב' השופטת ברקוביץ 2,520,000 2012 54573-10-18 אסותא נ' עריית ת"א רונית פלג מחוזי ת"א כב' השופטת ברקוביץ 2,879,230 2014 81420-01-19 דבל אחזקות נ' עריית ת"א מיכאל רוזן שלום ת"א כב' השופט רונן 1,780,000 2011 2012 58321-02-19 אטבלישמנט בע"מ נ' עריית ת"א אריאל בן בש"ט מחוזי ת"א כב' השופטת עמית- אניסמן 5,482,820 2012 2016 3126-03-19 מידטאון בע"מ נ' עריית ת"א אריאל בן בש"ט מחוזי ת"א כב' השופטת נחליאלי 16,456,106 2012 2014 2016 44714-09-19 קירשנר נ' עריית ת"א אריאל בן בש"ט מחוזי ת"א כב' השופט חסדאי 2,800,000 2012 שנית, בדיקת סבירות התעריפים של ההיטלים בחוקי העזר וההשלכה על חוקיותם, מחייבת לבחון את שיקול הדעת של מועצת העיר שהתקינה את חוקי העזר, ואת שקולי שר הפנים שאישר את חוק העזר.

...

היועמ"ש לממשלה הודיע בסעיף 89 לתגובתו: "בשים לב לכך שבנסיבות העניין מדובר בתקיפת הוראות חוק העזר, על כל הכרוך בכך, עמדת היועמ"ש לממשלה הינה כי אין מקום לתקיפה המכוונת בעיקרה כלפי התחשיבים אשר על בסיסם חושבו תעריפי ההיטל, שלא על דרך עתירה לבג"צ, לרבות במסגרת תקיפה עקיפה בתביעת השבה אזרחית". היועמ"ש לממשלה הוסיף בסעיף 78 לתגובתו: "... בנסיבות בהן מהותו האמיתית של ההליך היא בהכרעת שאלת תוקפה וחוקיותה של הוראה מהוראות חוק עזר, יש לבכר תקיפה ישירה של האקט המנהלי גם בנסיבות בהן מומשה דרישת התשלום המנהלי". עוד טען ב"כ היועמ"ש לממשלה בסעיף 74 לתגובתו: "... ביקורת עקיפה עשויה לטשטש את מאפייניו הייחודיים של המשפט המנהלי, כפועל יוצא מכך שהיא מתבצעת ע"י ערכאה שיפוטית שהנושא אינו בתחום סמכותה ומומחיותה, ובמסגרת סדרי דין ודיני ראיות שאינם בהכרח מותאמים להליך". בהליכים של תובענות ייצוגיות נקבע לאחרונה, שאין לאפשר בתביעה ייצוגית תקיפה עקיפה של סבירות חוק העזר, ויש להפנות את התובעים לתקיפה ישירה בפני ביהמ"ש המנהלי.

הלכה זו, שאין לאפשר תקיפה עקיפה של סבירות חוק העזר בתובענה ייצוגית, להבדיל מתקיפה ישירה בבית המשפט המנהלי המוסמך, יושמה ע"י ביהמ"ש העליון גם בבר"מ 3872/19 עיריית חדרה נ' פייסחוב דינים עליון 2020(31) 905.

המומחה מטעם ביהמ"ש, מתכנן הערים והשמאי שאול רוזנברג, הודיע לבית המשפט ב-20.1.20 בסעיף 7 להודעתו: "לאחר עיון בחומרים שהוצגו בפני ע"י הצדדים ונוכח הבעיות והשאלות שעלו במהלך הדיון, הגעתי לכלל דעה כי קיים קושי לקבוע מסמרות לגבי היקף השטחים הבנויים והפוטנציאליים לבניה, שהם הבסיס לקביעת המכנה לתחשיב ההיטלים, על בסיס החומר שהוצג בפני. לאור האמור, יש מקום לשינוי בחשיבה באשר לאופן חישוב השטחים הבנויים והפוטנציאליים בעיר, בהתאם לשיטת חישוב אחרת, הנשענת על חישוב שטחי הארנונה, בהתאמות הנדרשות, באשר לשטחי הבניה הקיימים והפוטנציאליים. בהתאם לכך, נתבקשה העירייה להעביר לידי נתוני שטחים חייבי ארנונה לשנים 2005-2008". טרם הומצאו הנתונים ע"י העירייה עפ"י שיטת הבדיקה החדשה שמבקש המומחה מטעם ביהמ"ש לבחון, וטרם נערכה הבדיקה.

סוף דבר [א] התביעה נדחית על הסף מהטעם שהמדובר בתובענה המכוונת כנגד סבירות תחשיבי התעריפים של היטלי הסלילה והתיעול שבחוקי העזר של עיריית תל-אביב, ותקיפה כזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המנהלי המוסמך.

בעיניין קופת חולים מאוחדת נקבע בסעיפים 68 ו- 70 יש היתייחסות מפורשת לחוקיות תחשיב חוק העזר כדלקמן: "המשיבה הבהירה כי שר הפנים אישר את חוק העזר שצ"פ, לרבות התחשיב התומך בחוק העזר שצ"פ, והרי אין חולק על כך שחוק העזר פורסם כדין ברשומות. כמו כן, היתקבל אישור לתעריפי חוק העזר שנערך על ידי חברת ג'יגה ובו נכתב כי התחשיב נבדק על פי נוהל משרד הפנים (נספח ח' לתצהיר המהנדסת), ובכך יש כדי לחזק את הקביעה כי התעריפים הם סבירים וחוקיים... אזכיר כי העובדה שחוק העזר פורסם ברשומות משמעו כי היתקבל אישור שר הפנים לתעריפים, וכי על פי סעיף 34א' לפקודת הראיות [נוסח חדש] התשל"א-1971 "דבר שפורסם ברשומות חזקה שנעשה כראוי...". בעיניין אלפריח פורטו החריגים למקרה של תקיפה עקיפה באמצעות תביעת ייצוגית בהם ניתן יהיה לתקוף את חוקיות תחשיבי היטלי הפיתוח, חריגים אלה לא מתקיימים בעניינינו: "גם בתובענה ייצוגית יתכנו מקרים חריגים בהם תהיה הצדקה לאפשר תקיפה עקיפה של החלטת רשות. כך, ברע"א 729/04 מדינת ישראל נ' קו מחשבה בע"מ [פורסם בנבו] (26.4.2010) העיר השופט א' גרוניס, בהערת אגב, כי למרות הגישה המסתייגת מכך, הוא נוטה לדיעה שייתכנו מקרים בהם תתאפשר תקיפה עקיפה של מעשה מינהל במסגרת תובענה ייצוגית כגון "מקום שלא פתוחה בפני התובע אפשרות של תקיפה ישירה" (פסקה 17).

באותו עניין קבע השופט מזוז כי "מן הדין לדחות על הסף את בקשת המערער לאישור תובענה ייצוגית מהטעם שמדובר בתובענה המכוונת למעשה נגד חוקיותו וסבירותו של חוק העזר. תקיפה כזו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה בפני בית המשפט המנהלי המוסמך, ומכל מקום, תובענה ייצוגית אינה "הדרך היעילה וההוגנת להכרעה במחלוקת בנסיבות העניין..." (פסקה 9).

...

המשיבה פעלה תוך הסתמכות מלאה על אישור תקינות התחשיב ע"י חברת ג'יגה כפי שפורט לעיל, ועל כן טענת המבקש כי העירייה נהגה בחוסר סבירות קיצוני דינה להידחות.

טענות המשיבה לדחייה על הסף של התובענה גם נוכח פסיקה עדכנית בע"א 4291/17 עו"ד מוטי אלפריח נ' חיפה (6.3.19) (להלן: "עניין אלפריח") קבע כב' השופט מזוז כי: "למעט במקרים חריגים אין לאפשר במסגרת תובענה ייצוגית תקיפה עקיפה של אקט שלטוני". הלכת אלפריח משליכה על ענייננו שכן השאלות העומדות לדיון בבקשת האישור הן שאלות של סבירות והתנהלות באופן הכנת תחשיב השצ"פ, שאלות אשר בית המשפט העליון בעניין אלפריח קבע כי אין מקומם בהליך של "תקיפה עקיפה", כדלקמן: "נקל לראות כי התקיפה העקיפה של סבירות חוק העזר במסגרת הבקשה לאישור תובענה ייצוגית לוקה כמעט בכל הפגמים והקשיים הכרוכים בהליך של תקיפה עקיפה בכלל ותקיפה עקיפה במסגרת תובענה ייצוגית בפרט, וכי תקיפת סבירות חוק העזר בענייננו אין מקומה בהליך של תקיפה עקיפה אלא בהליך של תקיפה ישירה.

כך הוא קבע כי ככלל למעט במקרים חריגים, אין לאפשר תקיפה עקיפה של אקט שלטוני במסגרת תובענה ייצוגית; כי "ההכרעה במסגרת ביקורת עקיפה כוחה יפה רק 'לצורך אותו ענין'" וכי איזון זה מופר בתובענה ייצוגית עקב טבעה; כי כאשר הסעד המבוקש מושתת כולו או בעיקרו על טענת אי חוקיות של המעשה השלטוני יש לתקוף אותו בתקיפה ישירה.

אינני מקבלת את טענת ב"כ המבקש כי נוכח העובדה שבקשת האישור, הוגשה בחודש מרץ שנת 2016, לפני מתן פסק דין אלפריח, אין מקום "להחיל רטרואקטיבית" את פסק דין אלפריח.

על כן אני קובעת כי דין בקשת האישור להידחות על הסף.

תוך דיון והכרעה בהן אחת אחת תקיפת אישור חוק העזר בשנת 2017 טענתן הראשונה נוגעת לעניין חוקיות חוק העזר ולפגמים שנפלו בו לטענתן בעת אישורו.

נטען שלו בוצעה בשנת 2017 כשאושררו התעריפים מחדש, בדיקה עדכנית של תחשיבי ההיטל ולא היתה ניתנת הצהרה כי דבר לא שונה מאז 2011, היה מופחת ל-0 אותו מרכיב מימוני בסך של 669,478 ₪ .

...

כן נטען שעניין זה נידון בעתירת לרר שהוגשה גם היא בעניין זה, הטענות כנגד המשיבה בעניין זה נדחו וגם הערעור נדחה.

כאמור, נדחית גם טענה זו. לא יהיה מיותר לציין כי בטענה דומה דנתי בעת"מ 37945-05-19 י. לרר (הנדסה) בע"מ נ. המועצה האזורית מגידו והיא נדחתה שם. ערעור שהוגש על פסק הדין הנ"ל לבית המשפט העליון (עע"מ 7719/19) ע"י העותרת שם נדחה אף הוא.

סיכומו של דבר העתירה בכללותה נדחית.