אכיפת הריסת בנייה בלתי חוקית על קרקע חקלאית

בהקשר לכך יש לציין כי גם אם הידיעה שמתבצעת בניה בלתי חוקית הגיעה לידי הרשות עקב תלונה או סיכסוך בעלות על הקרקע, (ודוק מדובר על סיכסוך בבעלות שעדיין מיתנהל בין המערער לאחרים), אין בכך כדי להוכיח כי המדובר באכיפה בררנית, שכן המערער לא הצביע על מקרה דומה של בניה באותה תקופה בה הוא ביצע את הבניה, כאשר הבניה בוצעה על קרקע שייעודה חקלאי, ועל תואי דרך, שלגביה לא ננקטו הליכי אכיפה.

כל שעלה מחקירתו הנגדית של העד, מפקח הבניה מר ענאן חלבי, הנו כי יש בתים נוספים הבנויים על תואי דרך 672, העוברת בישובים עוספיה ודאליית אל-כרמל, ואשר לכאורה ניבנו באופן לא חוקי, אולם העד לא נישאל כלל מתי ניבנו בתים אלה, והאם ננקטו כנגד מי מבתים אלה הליכי אכיפה או ניתנו צוי הריסה, אם לאו.

...

בדומה לכך בית-המשפט המחוזי הנכבד קבע כי עניינה של המבקשת: "רחוק מלהוביל למסקנה כי התקיימה פגיעה ממשית בתחושת הצדק או נמנע ממנה הליך הוגן" (ראו: עמ' 5 לפסק הדין).

לאור האמור לעיל, נדחה הערעור בכל הקשור לאכיפה בררנית.

המערער אף לא הפנה בהודעת הערעור או בטיעוניו בעל פה לכך שקנס בסך 30,000 ₪ חורג ממתחם ענישה בבניה של מבנה בשטח של 237.5 מ"ר. לאור האמור לעיל, הערעור נדחה.

הוצאת הצוו בנגוד למדיניות האכיפה ביישובים ערביים ב"כ המבקשת טען כי צו ההריסה הוצא בנגוד למדיניות האכיפה ביישובים הערביים, היות שאין זה המקרה לאכיפה בעדיפות גבוהה, שעה שהבנייה נימצאת בתוך "הקו הכחול"- בתחום שיפוטה של העיר טירה, ותכנית מח/281 שאוזכרה לעיל משמעה כי מדובר בקרקע חקלאית עם "הוראות מיוחדות" בהן אושר שימוש של "פנאי ונופש", לכן נטען כי שימוש במבנה כגן אירועים מותר לפי התוכנית, והוא מצוי באיזור שכולו בנוי.

בפסיקת בית המשפט העליון נקבע כי הריסת מבנים בלתי חוקיים צריכה להיות הכלל והמנעות מהריסה החריג, בשל החשיבות הציבורית הגבוהה שיש לאכיפה מהירה ויעילה של דיני התיכנון והבניה, ובשים לב שלבנייה בלתי חוקית ישנן השלכות רחבות של פגיעה בסדר הצבורי וביסודות שילטון החוק.

משכך אין משמעות רבה, אם בכלל, להוראות המיוחדות אשר לשימוש בקרקע לטובת "פנאי ונופש". כפי שהבהיר המפקח בעדותו, מדובר בבנייה ללא היתר על קרקע חקלאית מוכרזת בהקף נרחב, אלו השיקולים שעמדו בבסיס הוצאת צו ההריסה.

...

נזכיר, כלל הוא כי לא כל פגם בהוצאת צו הריסה תביא לביטולו, אלא רק "פגם היורד לשורשו של עניין". כך למשך נקבע ברע"פ 9242/16 מרזוק נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובניה, מחוז צפון (8.5.2018): "אין חולק כי המבנה מושא הצו נבנה ללא היתר, וכי המבקש הוא בעליו. המבקש לא חלק על נכונות האמור בתצהיר ועל כך שהתנאים להוצאת צו ההריסה התקיימו. בנסיבות אלה, גם אם נפל פגם בתצהיר על בסיסו הוצא הצו – ואיני קובע כך – אין מדובר בפגם מהותי, ולאור תורת הבטלות היחסית אין מקום לבטל את צו ההריסה (ראו והשוו לרע"פ 9686/10 סלאמי נ' הועדה המחוזית לתכנון ובניה דרום (2.1.2011); רע"פ 5387/16 אלראזק נ' מדינת ישראל - יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה ירושלים, בפסקה19 (‏19.9.2016) (להלן: עניין אלראזק); ‏רע"פ 6032/13 אהרן נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה טבריה [פורסם בנבו] (‏19.1.2014)). מידת התערבותו של בית המשפט בהוצאת צווי הריסה מינהליים היא צרה ומוגבלת לפגמים חמורים העלולים להביא בסופו של דבר לבטלות צו ההריסה [...] זה המקום להזכיר כי צו הריסה מינהלי נותן בידי הרשות סמכות להרוס בניה בלתי חוקית בהליך משפטי מהיר, והוא מהווה כלי מהיר ואפקטיבי במלחמה בבנייה הבלתי חוקית. תכליתו של צו ההריסה המינהלי היא מניעה וסילוק של בנייה בלתי חוקית על אתר כדי שלא לאפשר קיבוע של "עובדות בשטח" [.

משנשמט הבסיס לטענתה המרכזית של המבקשת, ומאחר שקבעתי כי עניין לנו בקרקע חקלאית מוכרזת, התקיימו נסיבות מחמירות, לכן מקובלת עליי טענת המשיבה כי צו ההריסה הוצא בהלימה למדיניות האכיפה בישובים הערבים.

אשר על כן, המבקשת לא הרימה את הנטל להוכחת היתכנות להכשרת הבניה, ואף הבקשה להיתר שימוש חורג אינה "בהישג יד". סוף דבר לאחר בחינת טענות המבקשת קבעתי כי צו ההריסה הוצא כדין והפגם שנפל בהוצאתו אינו מהותי ולא נוגע לשורשו של עניין.

ביום 9.8.20 הודבק הצוו במקרקעין לאחר שנחתם ע"י מהנדס הוועדה המקומית לתיכנון ובניה מרום הגליל ובמסגרתו הורה על הריסתה וסילוקה של העבודה האסורה, מבנה בשטח של כ 45 מ"ר, שניבנה ללא היתר על המקרקעין הידועים כגוש 14070 חלקה 4 נ"צ 244394/767601 (להלן: "המבנה"), וכן על הפסקת השמוש האסור בו. הבקשה הוגשה ביום 12.08.2019 ובה עתר המבקש לביטול הצוו ולעיכוב ביצועו (במעמד צד אחד) עד למתן החלטה בבקשה.

המשיבה נהנית מחזקת התקינות המנהלית ולא עלה בידי המבקש לסדוק חזקה זו. באשר לטענת בדבר אכיפה בררנית נטען כי הישוב כדיתא ניבנה על קרקע חקלאית של מנהל מקרקעי ישראל לפני שנים ללא היתרי בנייה וללא הסדרה של תכנית מתאר על קרקע שייעודה אינו למגורים.

דיון והכרעה: בשונה מצו הריסה שפוטי שהוצאתו כרוכה בהתדיינות משפטית, לפעמים ארוכה, קבע המחוקק הליך מזורז להוצאת צו הריסה מינהלי המהוה אמצעי מידי, יעיל ומהיר נגד בניה בלתי חוקית אשר טרם הושלמה או הושלמה לאחרונה, תוך מניעת יצירת עובדות מוגמרות בשטח, שאחר מעשה יהא קשה לשנותו, ובין היתר, על מנת למנוע "מעשה עשוי" ולמנוע את הנוהג המגונה ולפיו, "קודם בונים ואחר כך מכשירים", וכן מתוך הנחה כי דחיות בבצוע הצוו עלולות להביא לפגיעה במטרת הוצאת צוים מינהליים להריסת בנייה בלתי חוקית ואף להפוך מבנים לא חוקיים ל-"עבודה מוגמרת" (רע"פ 2341/14 סלים נ' הוועדה המקומית לתיכנון ובניה (28.05.2014)).

...

בעפ"א (מחוזי חיפה) 54143-04-19 אבראהים אבו אל היגא נ' מדינת ישראל (12.06.19), קבע ביהמ"ש כי "פרשנות תכליתית של הוראות סעיף 221 לחוק מובילה למסקנה כי עבודה מסתיימת, לצורך הוראות הסעיף, אם הושלמה במלואה ולא התווספה לה כל עבודות בנייה בששת החודשים שקדמו להוצאת הצו. מקום שהמערער בונה בניין שהוא 'חטיבה אחת' שלא ניתן לחלקה, הוא בונה את המבנה בשלבים, אין כל הגיון לפרשנות שלפיה חלקים בבנייה שבוצעו בתקופה שקדמה להוצאת הצו בשישה חודשים יהיו חסינים מפני הוצאת צו ההריסה, לו יוכח כי שלב נוסף התווסף לפני חלוף שישה חודים מיום מתן הצו. כל פרשנות אחרת תרוקן את הוראות סעיף 221 מתוכן". בית המשפט המחוזי בתל אביב – יפו בעתפ"ב 9325-05-19 חסידים נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה חולון (16.9.19), קבע בעניין דומה כי למרות שהמבנה לאחר השיפוץ שמר על צורתו המקורית, הרי שצו הריסה מנהלי הוצא כדין, באשר הוחלפו הקירות שהיו במקור מבניה קלה לקירות בבניה קונבנציונאלית, ובכך נעשה שינוי בקונסטרוקציה.

לא מצאתי בסיס לטענת המבקש כי זכויותיו נפגעו בצורה חמורה לאחר שמדיניות האכיפה של המשיבה לא פורסמה לציבור מלאור טענת המשיבה כי בחודש ספטמבר האחרון (עובר להוצאת הצו) פורסם באתר של הרשות מסמך בדבר כללי האכיפה במועצה, ובשים לב ובדגש על כך שחזקת התקינות המנהלית העומדת למשיבה לא נסתרה בעניין זה. לסיכום מצאתי כי מדובר בעבודות אסורות שבמהותן הן שימור של הקיים ,כי הבניה הישנה לא נטמעה בבניה החדשה.

לאור כל האמור, אני מקבלת את הבקשה ומורה על ביטול צו ההריסה המנהלי.

כידוע, הצוו שמכוחו הוּצאו הוראות הסילוק, נועד לייעול האכיפה והפיקוח, ולהתמודדות מהירה עם תופעת הבנייה הבלתי-חוקית, הפושה באיזור יהודה ושומרון (ראו: בג"ץ 7013/21 אבו זיתון נ' ראש המינהל האזרחי, פסקה 2 (18.11.2021) (להלן: עניין אבו זיתון)).

תקופה זו, חלפה-עברה לפני למעלה משנתיים, וכיום פועלים המשיבים מכוח הוראות הצוו, בהתאם לקריטריונים שנקבעו במסמך מדיניות עדכני, מיום 30.8.2020, הקובע כי השמוש בהוראות הצוו יֵעשה "במקרים שבהם מדובר במבנים שהוקמו בשטחי אש; בקירבה לתשתיות אסטרטגיות (כדוגמת צירי תנועה ראשיים); בשמורות טבע או אתרים ארכיאולוגיים; בתחומי צוי הגבלה שונים; בבנייה ישראלית שנבנתה באופן בלתי-חוקי על קרקע פלסטינאית פרטית, ולהיפך; בבנייה שנעשו ניסיונות לסכל פעולות אכיפה לגביה, או שהוקמה מחדש לאחר הריסתה; במתקנים העלולים לפגוע בתשתיות או בסביבה; בנקודות בנייה חדשות, שהוקמו, ככלל, במרחק של עד 200 מטרים מבנייה קיימת" (ראו: בג"ץ 7722/20 אדריס נ' המפקד הצבאי באיו"ש, פסקה 3 (23.11.2020)).

כך, נמצא כי יעוד השטח, על-פי תכנית מתאר RJ-5 החלה במקום, הוא חקלאי; כי המקום מרוחק מריכוזי בנייה מוסדרים ואינו חלק ממרקם בינוי רציף; כי אין דרך גישה סטאטוטורית לאיזור המיועד; וכי לא צורפה הוכחה המעידה על קיומה של זיקה, בין עבד לבין השטח הספציפי שעליו ביקש להקים את הבינוי.

...

ממילא, איני רואה מקום לתת לה משקל כלשהו – והיא נדחית בזאת.

מעבר לכך, דין העתירה להידחות גם לגופה.

לבסוף, גם יתר הטענות שהועלו על-ידי עבד – דינן להידחות, ואין להרחיב בעניין זה למעלה מן הצורך.

בעיניין התנאי השלישי הנ"ל, עמד בית המשפט קמא על המבחנים והכללים המנחים שנקבעו בהלכה הפסוקה של בית המשפט העליון, ולאחר שיישם את המבחנים על עניינם של המשיבים, נקבע על ידו כי אכן מדובר בעבודה אסורה הבנויה על קרקע חקלאית מוכרזת אשר עליה חלה תכנית המייעדת את רובה לשטח צבורי פתוח, אך מלבד הטענה הכללית לקיומו של עניין צבורי מיוחד, הרי שלא הוכיחה המערערת כי מדובר במבנים המהוים מיכשול או מיטרד למאן דהוא, או כי המבנים מסוכנים או פוגעים בצד ג' כלשהוא, או שאלה מפריעים ליישום תכנית ספציפית שחלה על המקרקעין, או להוצאתם לפועל של פרויקטים בעלי חשיבות רבה.

לטענתה, בשעה שמדובר במבנים בלתי חוקיים אשר אינם מתאימים כלל לייעוד הקרקע שעליה הם ניבנו (במקרה דנן, כאמור, קרקע חקלאית שעליה חלה תכנית המייעדת את רובה לשטח צבורי פתוח), הרי שהאינטרס הצבורי מדבר בעד עצמו ומחייב נקיטת הליך לפי סעיף 239 לחוק, שמכוון נגד מבנה ולא נגד אדם.

פסיקת בית המשפט העליון, טרם תיקון 116, פירשה בשורה של פסקי דין את תכליתו של סעיף 212 לחוק (בנוסחו טרם התיקון), תוך מתן דגש על כך שסעיף זה נועד לשמור על הסדר הצבורי ומניעת מיטרד מהציבור בשל עצם קיומו של מבנה בלתי חוקי, זאת כחלק מאכיפת דיני התיכנון והבניה במובן הרחב (עניין יצחק שלעיל, ו- ע"פ 8338/09 דן כדר נ' מדינת ישראל, (פורסם במאגרים המשפטיים, 31.10.2010) (להלן: עניין "דן כדר")).

דא עקא שלא מצאתי בנימוק אחרון זה משום צידוק לדחיית הבקשה למתן צו ההריסה בלא הרשעה וממילא אין בו כדי לפטור את המערערת מזכותה, ואף חובתה, לפעול בכל האמצעים האפשריים על פי דין, ולנקוט פעולות אכיפה מתאימות בכל המישורים, כדי להלחם בעבירות הבניה (ראו והשוו - רע"א 327/13 יוסף כהן נ' מנהל מקרקעי ישראל, (פורסם במאגרים המשפטיים, 07.05.2013); ע"א 1594/20 יצחק קלקודה נ' רשות מקרקעי ישראל ,(פורסם במאגרים המשפטיים, 29.08.2021)).

...

גם בהתייחסותו להוראות תכנית ג/12854 בית המשפט קמא נתפס לכלל טעות, ובעניין הזה אני מקבלת את טענות המערערת כי אחת ממטרות תכנית ג/12854 [נספח ב' לערעורים] היא הוצאת משקי בעלי חיים מחוץ לאזורי מגורים, לאתרים מתוכננים.

מאחר והבניינים של המשיבים הוקמו בשטחים ציבוריים פתוחים ולא באזורי מגורים, הרי שאין מחובתה של המערערת להכשיר אזורים מיוחדים לצורך העברת המבנים של המשיבים, כך גם אין בעצם ההסכמה שהביעו המשיבים להעביר את המבנים לשטח מורשה אחר כדי לייתר הליך משפטי זה. לאור האמור לעיל, ובהינתן קביעתי כי מתקיים התנאי של "עניין ציבורי מיוחד" במתן צו הריסה, הרי שמתקיימים שלושת התנאים הקבועים בסעיף 239 לחוק, ולכן אני מקבלת את הערעור, מבטלת החלטותיו של בית המשפט קמא ולרבות ההחלטות המשלימות בעניין הוצאות המשפט, ומורה על מתן צו הריסה בלא הליך פלילי מכוח סעיף 239 לחוק.

סוף דבר הערעור מתקבל, וכפועל יוצא ניתן בזה צו להריסת המבנים מושא הערעור, מכוח סעיף 239 לחוק.