אין פטור שיקום שכונות לבנייה חדשה אלא להרחבה בלבד

לכך מוסיפה המערערת, כי בעיניינו של ההקדש, תשלום דמי המפתח הראשוניים אינו עומד בתנאי "התמורה בעדם", שכן הפטור חל על מקרקעין שנועדו לשמש את המוסד למטרותיו, ובמקרה הנידון התמורה בגין "דמי המפתח" לא מופנית לקידום מטרות ההקדש, אלא למימון בניית דירות המגורים; וכי מכל מקום, "דמי מפתח" לא עומדים בתנאי של "התמורה בעדם", היות שהם לא מהוים מכר של מקרקעין, אלא פעולת הוון דמי שכירות ורכישת זכות של דיירות מוגנת, שהיא זכות לשכור את הנכס.

משכך גורסת המערערת, כי לא הוכח שפעילות ההקדש עולה כדי המטרה הציבורית של "סעד וצדקה". טיעוני המשיב ברקע הדברים מציין ההקדש, כי עם השנים התעורר צורך ממשי לשידרוג נכסיו במסגרת שקום נכסים בשכונת הבוכרים בירושלים; כי נכסיו שודרגו גם באמצעות בניית דירות נוספות; וכי היות שלפי תנאי שטר ההקדש הוא מנוע מלמכור את נכסיו, הוחלט לממן את הבנייה באמצעות השכרת הדירות ב"דמי מפתח", וכן להשכיר דירות תמורת דמי שכירות מיזעריים, למיעוטי יכולת ולמשפחות ברוכות ילדים, זאת בהתאם למטרות ההקדש.

בכך חלק הוא על עמדתה של ועדת הערר – שלא הכירה בשימוש עקיף בכספי השכירות, הגם שהעניקה למשיב את הפטור מטעם אחר – של שימוש ישיר; וכלשונו: "הטעמים שהועדה נתנה לי את הפטור אינם הטעמים שביקשתי את הפטור". הוא אישר, כי במקרה הנידון חובת תשלום ההיטל חלה במועד הוצאת היתר הבנייה, אך טען, בשונה מעמדת ועדת הערר, כי כבר ביום הוצאת ההיתר היו המקרקעין מיועדים לשמש למטרות ההקדש, קרי – "סעד וצדקה", באמצעות דמי השכירות.

בהודעת מטעם היועץ המשפטי לממשלה צוין, כי ועדת הערר בחנה בהחלטתה את נסיבות המקרה, ונדרשה לשאלה אם היתר הבנייה שאישרה המערערת למשיב לתוספת ארבע יחידות דיור בקומה חדשה, פטורה מהיטל השבחה, זאת לנוכח טענת המשיב שהיחידות תושכרנה למשפחות ברוכות ילדים ולמעוטי יכולת, בהתאם למטרות ההקדש וכפי שנעשה לגבי הדירות הקיימות זה מכבר במבנה, ושעה שכל ההכנסות מהשכרת הדירות משמשות באופן ישיר ומלא את מטרות ההקדש.

בפסקי-דין שהתייחסו למשמעות המילים "התמורה בעדם", אשר נתווספו בתיקון 53, צוין, לא אחת, על-יסוד הפניה לדבריו בכנסת של מציע החוק, ח"כ מאיר פרוש, כי התיקון נועד לאפשר פטור מהיטל השבחה גם לתמורה ממכירת המקרקעין שהושבחו, ככל שהתמורה תשמש את המוסד למטרותיו הציבוריות: "בסעיף הנ"ל נקבע ברורות ומפורשות שגם התמורה ממכירת מקרקעין פטורה מהיטל השבחה" (ע"ש (שלום י-ם) 102/02 בית חינוך יתומים הכללי – הקדש דתי נ' הועדה המקומית לתיכנון ובנייה ירושלים (9.12.04); "הכוונה לכספי התמורה ממכירת המקרקעין... מוסדות ציבור יהיו פטורים גם לגבי מקרקעין שניקנו להשקעה ואשר אינם משמשים אותם למטרותיהם, ובילבד שהתמורה תשמש למטרות המוסד" (עש"א (חי') 10053-09-08 אגודת אחס"ג (ארגון חסידי גור) קריית אתא נ' הועדה המקומית לתיכנון קריית אתא (3.8.09); "מיום 31.12.00 עד יום 31.3.01 עמד בתוקף תיקון 53 אשר הרחיב את הפטור גם על התמורה שהתקבלה ממכירת הנכס" (עמ"נ (חי') 475-02-12 בעיניין עמותת דרכי שלום שמעון (לעיל) – כל הדגשות הוספו).

...

על-רקע הצהרות אלו מטעם המשיב קבעה הוועדה: "בנסיבות אלה נראה לנו כי עצם פעילות המשיבה לבניית והשכרת דירות בדמי מפתח ולא במכר, תוך הנחה ניכרת למיעוטי יכולת, עונה על הגדרת המונחים צדקה וסעד בהוראת הפטור. לפיכך, יש לראות במקרקעין כמשמשים למטרות הציבוריות המנויות בסעיף הפטור". בשולי ההחלטה הדגישה הוועדה, כי אין באמור כדי לשנות את עמדתה העקרונית "שלפיה טענת הקצאת דירות מגורים כפעילות סעד או צדקה מחייבת הוכחה ויש לבחון אותה בזהירות (ערר (י-ם) 306/14) אלא שבנסיבות המקרה ולאחר שבחנו את מכלול הנסיבות ואת הצהרות העורר, אנו סבורים כי יש לראות במקרקעין כמשמשים למטרות אלו". לפיכך, קיבלה הוועדה את הערר והורתה על ביטול הודעת החיוב בהיטל השבחה.

בכך מקובלת עליי קביעתה של ועדת הערר, כמו-גם עמדתה של המערערת, כי תכלית החקיקה בעניין סעיף הפטור הנדון, לא נועדה לאפשר למוסד ציבורי להשקיע ברכישת מקרקעין והשכרתם, שהיא פעילות מסחרית מובהקת, גם אם דמי השכירות יועברו לצרכי המוסד.

הצעות חלופיות שהעלה ב"כ המשיב במהלך הדיון, שלפיהן ככל שייקבע בפסק-הדין שלא הוכח שהמקרקעין המושבחים משמשים למטרה ציבורית של "צדקה וסעד", ישקול ההקדש לפנות לבית-הדין הרבני לקבלת אישור למכירת ארבע הדירות הנדונות ותמורת המכירה תשמש למטרות סעד וצדקה, או להשכיר את הדירות ללא תמורה כספית לאברכים נזקקי סעד בתקופת לימודיהם בכולל – תיבחנה מן הסתם על-ידי המערערת או ועדת הערר, ככל שתתקבלנה החלטות על-ידי ההקדש בעניין זה; ואיני מוצא מקום להתייחס אליהן בשלב זה. התוצאה על-יסוד האמור לעיל הערעור מתקבל, במובן זה שהחלטת ועדת הערר בדבר ביטול חיוב המשיב בהיטל השבחה מחמת פטור לפי סעיף 19(ב)(4) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, מבוטלת.

בנסיבות העניין ישלם המשיב למערערת הוצאות בסך 10,000 ₪.

טרם משלוח מכתב הדחיה שלחה הנתבעת את ההנדסאי גיא טריכטר (שכונה בטעות במכתב הדחיה ובמקומות נוספים מהנדס).

היתרחשות רעידת אדמה קודמת בשנת 2009 שהורגשה בישראל הייתה ידועה למומחים מטעמה, וכך גם מצבה של הדירה, הקרקע עליה היא בנויה, תוספות הבניה, היתרי הבניה וכיו"ב. זאת ועוד, לשאלת בית המשפט שבקש למקד את המחלוקת, "אם יקבע שרעידת האדמה הורגשה במבנה, העובדה שהמבנה עשוי מקרטון, היא לא אמורה לפטור אתכם מהחבות, אני עונה שנכון. אני מסכים להערת בית משפט שיש לבחון האם היתה רעידת אדמה במועד הנטען והאם הנזקים הקשורים במבנה קשורים לרעידת האדמה, זו הפלוגתא בתיק ואיננו מתכוונים להרחיב את החזית". (פרו' מיום 15.5.18 ש' 1-4).

מומחי הנתבעת הסתמכו על סולם ריכטר ומידע המצוי ב"ויקיפדיה", כדי לשלול את הסבירות שארע נזק למבנה כתוצאה מרעידת האדמה המדוברת, כאשר באותו דף שהודפס מהאתר מצוין כי סולם ריכטר אינו בשימוש על ידי סייסמולוגים "אלא בסולם מגניטודה לפי מומנט הנחשב מדויק יותר ואינו מוגבל לנתונים מקומיים בלבד". המהנדס יונגר רשם בחוות דעתו כי ניתן להוכיח כי לרעידה הנ"ל לא היתה יכולה להיות כל השפעה על המבנה", לפי פרמטרים של כמות אנרגיה ומרחק ממקור הרעש, אולם הוכחה כזו לא הובאה בפניי.

סייג סבר שלא כדאי לתקן ועדיף להרוס ולבנות מחדש וכי העלות היא כ-400,000 ₪ מבלי שמספר זה נתמך במיפרט כמויות, ואילו שנפס הוסיף סכומים ללא הסבר ראוי על אלו הנקובים בחוות דעתו של המהנדס בס, וכוונתי היא לאותו רכיב של עלות שקום ישירה.

לענין אופן היתנהלות הנתבעת בהליך המשפטי: עמידתה על חקירת עדים שניתן היה לוותר עליהם, כמו על כתבי הידיעות בעיתונים ושמאי הרכב שבא לבדוק רכב של התובע וצילם אותו בחניית הבית, כמו הניסיון לבצע הרחבת חזית אסורה, כמו הנסיון לחזור מהסכמות שהתקבלו קודם למועד ההוכחות (למשל בתעודות הרפואיות של התובע ובתו), והאוירה העויינת ששררה בדיון ההוכחות, אין לי אלא להצר על כך, אולם הם אינם מהוים עילה לפסיקת ריבית מיוחדת.

...

בענין רצפת החניה מבטון, אני מקבלת את טענות בנו של התובע בצירוף התמונות שהוצגו, לפיהן הנזק לא נצפה קודם לרעידת האדמה האחרונה, וכי הטענה לנזק כתוצאה מבלאי, היתה צריכה לגרום לנזק איטי ומתמשך לאורך זמן, דבר שנסתר מהתמונות שצורפו מהשנים 2004,2008 ו-2010.

הנזק כאמור לעיל, אני מקבלת את העלות הנקובה בחוות דעת המהנדס בס. הן השמאי שנפס והן המהנדס סייג, אשר אף הם הובאו מטעם התובע ציינו סכומים גבוהים יותר.

לפיכך, אני מקבלת את הסתייגויות הנתבעת בסוגיה זו וקובעת כי נזקי התובע שהוכחו הם כדלקמן: עלות שיקום - 225,000 ₪.

ועדת הערר הוסיפה וציינה כי היא מסכימה אמנם עם ההיבט התכליתי של הפרשנות שניתנה לצוו הפטור על ידי ועדת הערר של מחוז צפון, במסגרת ערר (ועדות ערר - תיכנון ובנייה צפון) 885/14 עדירן פיורה השקעות (1996) בע"מ נ' הועדה המקומית לתיכנון ולבנייה נהריה (פורסם בנבו, 19.05.2015)‏‏ (להלן: "עדירן"), אלא שלא ניתן להסכים לאותה פרשנות בהיבט הלשוני, מה גם שהפטור לפי הצוו לא ניתן בגין כל השבחה שהיא, אלא רק בגין השבחה בשל בניה או הרחבה, ושעה שהשרים מוסמכים לפי סעיף 19(ב)(2) לתוספת השלישית לסייג את הפטור ולקבוע איזו השבחה תהיה פטורה מתשלום ההיטל.

טענותיה של המערערת המערערת טוענת כי מבחינה תכליתית, יש לקבוע כי צו הפטור חל גם על מימוש בדרך של מכר, שהרי התכלית של פרוייקטים מסוג פינוי ובינוי היא פינוי מיתחמי מגורים ישנים עם איכות בניה נמוכה, והחלפתם בבניה חדשה של בניינים בצפיפות גבוהה עם תשתיות חדשות, ותוך ניצול טוב יותר של הקרקע ומתן פיתרון למצוקת הדיור.

דא עקא, הסכם המכר נחתם ארבעה ימים בלבד בטרם פקע צו הפטור, ולפי לשונו הברורה של הצוו, הוא איננו חל על מכירה אלא רק על מי שמימש בפועל, בתוך תקופת הצוו, את פרוייקט ההתחדשות העירונית בדרך של קבלת היתר בניה.

לעתים, ניתן לזהות בנקל את אותם אינטרסים מתוך לשונו של סעיף הפטור: הרצון לשקם שכונה מסויימת שהממשלה הכריזה עליה כעל שכונת שקום (סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית); הצורך להקל על אזורי שקום (סעיף 19(ב)(3) לתוספת השלישית); הרצון לקדם בניה של מוסדות חינוך, תרבות, מדע וכו' (סעיף 19(ב)(3) לתוספת השלישית); ועוד כהנה וכהנה שלל מטרות ואינטרסים גלויים וברורים.

בעניננו, תכליתו של הפטור אינה גילוייה על פניה, שכן סעיף 19(ב)(2) רישא לתוספת השלישית, שמכוחו ניתן צו הפטור, איננו מגדיר את תכליתו ומטרתו, אלא קובע רק שלא תחול חובת תשלום היטל בגין "השבחה במקרקעין למגורים המצויים בישוב או בחלק ממנו ששר הבינוי והשיכון ושר הפנים הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום היטל השבחה ...". ודוק, סעיף 19(ב)(2) סיפא, שקובע ברחל בתך הקטנה, בהקשר למתחמי פינוי ובינוי, כי "השרים האמורים רשאים, בהסכמת הרשות המקומית הנוגעת בדבר, להכריז בצו כאמור כי בשל השבחה במקרקעין למגורים בתחום מיתחם פינוי ובינוי, כהגדרתו בחוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית, או במיתחם להתחדשות עירונית, כהגדרתו בסעיף 62א(א2), תחול חובת תשלום היטל השבחה ששיעורו רבע ההשבחה;", יסודו בתיקון שבא לעולם בשנת 2016, כך שלא מכוחו הותקן בשנת 2012 צו הפטור.

...

נזכיר בהקשר זה שבענין עדירן קבעה ועדת הערר של מחוז הצפון כי "בנסיבות אלה, אנו סבורים כי על מנת להוכיח את תחולת הפטור, קרי שעסקאות מכר הדירות הקיימות נדרשות באופן ישיר לבניה הנעשית בתוך תקופת הפטור, חיוני להמתין למימושה של הבנייה בפועל. על כן, כל עוד לא מומש פרויקט הפינוי-בינוי בתוך תקופת הפטור (המסתיימת ביום 5.9.16, אלא אם תוארך) לא ניתן בנסיבות העניין לראות בפעולת מכר הדירות הקיימות פעולה "בשל בנייה" של דירות מגורים בפרויקט.

טענה נוספת של המערערת היא טענת הסתמכות, אלא שגם טענה זו דינה להידחות.

סיכומו של דבר, מכל הטעמים שפורטו לעיל, הערעור נדחה.

בית המשפט העליון הוסיף כי "אין איפוא מניעה, לפחות לא מבחינת לשון הסעיף, לכך שהבנייה תהא על קרקע שקודם לכן לא שימשה למגורי המחזיק או קרובו, ונראה כי גם במהות הדברים קשה לשרטט הבדל ממשי בין מי שמבקש למצוא פיתרון דיור בדרך של בניית דירה חדשה על מיגרש שבבעלותו או בחכירתו (במיגבלות השטח הקבוע בסעיף הפטור) ובין מי שמבקש להקל על מצוקת הדיור שלו על דרך של הרחבת דירה קיימת כדי אותו השטח..." (שם).

ברע"א 8907/13 דיבון נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבניה פתח תקווה (‏3.9.2015) (וראו גם פסק דינה של כב' הנשיאה מ' נאור בדנ"א 6298/15 ‏הועדה המקומית לתיכנון ובניה פתח תקוה נ' דיבון (29.6.2017), להלן – דנ"א דיבון) הוסיף על כך בית המשפט העליון וקבע כי גם במקרה של החזקה משותפת בקרקע, סעיף הפטור מאפשר ליתן פטור מהיטל השבחה לכל אחד מהמחזיקים במשותף בקרקע העומד בתנאיו (ובילבד שהם אינם בני מישפחה אחת, שאז חל הסייג שנקבע בעיניין צרי הנ"ל).

ביחס לסעיף 19(ג) הצהירה יו"ר הועדה כי: "הוראה חשובה אחרת היא זו הקובעת שלא יראו כמימוש זכויות במקרקעין כל בנייה או הרחבה של דירת מגורים עבור המחזיק או קרובו כאשר השטח הכולל הוא עד 120 מטר מרובע. זאת לגבי כל אדם, גם אם אינו גר בשכונת השקום. כל אזרח שיבנה עד 120 מטר מרובע יהיה פטור מתשלום היטל השבחה, גם אם אינו נימנה עם הזכאים לסיוע של משרד הבינוי והשיכון" (ד"כ 28.12.1982, בעמוד 744).

כפי שעולה מכל המפורט לעיל, מטרתו של סעיף 19(ג) לפטור מהיטל את האזרח הפרטי הבונה או מרחיב דירה בגודל מוגבל, לשימושו האישי או לשימוש קרובו, כאשר התנאים המגבילים את תחולתו של הפטור נועדו בעיקר למנוע את ניצולו של הפטור לשימוש שאינו אישי אלא מסחרי.

יצוין כי כך או כך, הפטור אינו ניתן אלא למי שזכאי לבנות במקרקעין דירה למגוריו, ומספר הפטורים הכולל שיינתן ביחס למקרקעין אינו יכול לעלות על מספר הדירות שייבנו בהם לפי היתר.

...

ודאי שלא הוצבע על כל גורם אחר אשר הדירה שתיבנה נועדה למגוריו, בדומה לעניין נווה שלום הנ"ל. בנסיבות אלה, לא די בעובדה שבעת בקשת ההיתר היו המקרקעין מושכרים לאחרים, על מנת להביא למסקנה כי לא מתקיימת דרישת הזהות בין המחזיק במקרקעין לבין החייב בהיטל.

המסקנה המתקבלת היא כי החלטת ועדת הערר איננה יכולה לעמוד.

על יסוד כל האמור, הערעורים מתקבלים.

טענה ראשונה - מהאמור בהיתר הבנייה עולה שבניגוד לטענת הנתבעת, המבנה אינו משמש לתחנה טיפולית לזוג ולמשפחה אלא למשרדים לאגף הרווחה בעריית רעננה, כפי שנירשם בהיתר הבניה (ההיתר צורף כנספח י"ג לתצהיר אוסנברג).

במסגרת זו היתייחס בית משפט גם לרציונאל העומד ביסוד סעיף 190(א)(1) לחוק הקובע את הסמכות להפקעה חלקית ללא תמורה, ולמטרות הספציפיות שנקבעו בסעיף זה. וכך נקבע: "נמצא למדים כי ככלל, הפקעה מכוח חוק התיכנון והבנייה היא הפקעה בעלת אופי 'מקומי' – כלומר, כזו המתבצעת לצורך שימושים 'קהילתיים' (כגון סלילת כביש שכונתי, הקמת בית ספר או מרפאה שצפויים לשמש את השכונה ועוד). דברים אלה יפים ביתר שאת עת עסקינן בהפקעה לפי סעיף 190(א)(1) לחוק התיכנון והבנייה (הוא הסעיף הרלוואנטי לדיוננו) אשר, כאמור, מונה רשימה מצומצמת של מטרות המותרות בהפקעה בלא פיצוי אשר נוגעות לשימושים צבוריים ברמת השכונה – כגון גנים, בנייני חינוך, תרבות ובריאות – וזאת בשונה ממטרות ההפקעה שבסעיף 188(ב) לחוק זה, אשר מונה מטרות מותרות בהפקעה ללא הוראות פטור מתשלום פיצוי – שאינן מתוחמות אך לרמת השכונה, ובהן בהן שדות תעופה, נמלים ותחנות רכבת (לעמדת מלומדים שלפיה סעיף 190(א)(1) לחוק התיכנון והבניה עוסק בהפקעות לשימושים צבוריים ברמת השכונה, ראו נמדר – הפקעת מקרקעין, בעמ' 480-479; לוינסון-זמיר – פגיעות במקרקעין, בעמ' 209; אלתרמן, 206 – 207. ראו גם התייחסותו של דגן לכך שרעיון הקניין כמקור לאחריות חברתית יתקבל ביתר קלות ככל שהיחידה החברתית שאחריותו של בעל הקניין מוסבת אליה מצומצמת יותר: דגן – קניין על פרשת דרכים, בעמ' 54)" (פסקה 93 לפסק הדין).

כאמור, המונח בריאות כולל גם את בריאות הנפש, ושרותי בריאות הניתנים על ידי עובדים סוצאליים, הם שירותים מתחום הבריאות, שעניינם שיפור תיפקודו האישי והחברתי של המטופל בדרך של טפול, שקום, ייעוץ והדרכה (ראו הגדרת המונח עיסוק בעבודה סוציאלית בחוק העובדים הסוצאליים, תשנ"ו-1996).

התכנית באה לשנות תכנית מתאר מקומית מס' רע/1/1א (בתוקף משנת 1968), באמצעות קביעת איזורי מגורים והוראות בנייה, קביעת שטח לבנייני ציבור, קביעת שטח צבורי פתוח, התוויית דרכים חדשות הרחבת דרכים ובטול דרכים, איחוד וחלוקה, קביעת שטח למוסד נוער (נספח א' לתצהיר הנתבעת).

לא היתה מחלוקת כי שימוש זה אינו פטור מפיצוי מלא, וטענת הערייה כי מדובר בשימוש זמני בלבד – נדחתה.

...

דין טענה זו להידחות, בראש ובראשונה בהיעדר הוכחה.

תוצאה התוצאה היא שהתביעה מתקבלת בחלקה.

הנתבעת תשלם לתובעים את שווי המחוברים בסכום של 396,000 ₪ בצירוף הפרשי ריבית והצמדה מיום 01.11.2013 (מועד תפיסת החזקה בשטח בהתאם לפסק הדין שניתן בתביעת הפינוי) ועד לתשלום בפועל.