אי אישור העברת מקרקעין עירוניים לפי סעיף 188 לפקודת העיריות

סעיף 188(ב) לפקודה ביחד עם סעיף קטן (א) קובע כי השכרת מקרקעין של הערייה לתקופה העולה על חמש שנים טעונות החלטת מועצת העיר שהתקבלה ברוב חבריה ואישור שר הפנים או מי שהסמיך לצורך זה. "(א) עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאשור השר או מי שהוא הסמיך לכך.

" סעיף 197 לפקודה קובע חובת מיכרז כתנאי להתקשרות בחוזה להעברת קרקע, בכפוף לתקנות פטור המעוגנות בסעיף 198 לפקודה: "לא תתקשר עיריה בחוזה להעברת מקרקעין או טובין, להזמנת טובין או לבצוע עבודה אלא על פי מיכרז פומבי." סעיף 203 (א) לפקודה, כנוסחו בשנת 2008, קבע, כי חוזה הכולל התחייבות כספית מטעם הערייה לא יחייב את הערייה אלא אם יופיעו עליו חותמת הערייה, חתימת ראש העיר והגזבר: "חוזה, כתב התחייבות, או תעודה אחרת מסוג שקבע השר בתקנות ושיש בהם התחייבות כספית מטעם העיריה, לא יחייבוה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והגזבר ובאין גזבר – עובד אחר של הערייה הממלא את תפקיד הגזבר לפי החלטת המועצה; לא היתה בהם התחייבות כספית כאמור, לא יחייבו את העיריה אלא אם חתמו עליהם בשם העיריה, בצד חותמת העיריה, ראש העיריה והמזכיר, ובאין מזכיר – עובד אחר של העיריה הממלא את תפקיד המזכיר לפי החלטת המועצה". מיום 1.1.2004 תיקון מס' 88 ס"ח תשס"ד מס' 1920 מיום 18.1.2004 עמ' 119 (ה"ח 64) אין טענה או ראייה שהקצאת או השכרת הנכס למכללה אושרה על ידי מועצת העיר בשנת 2008.

העברת הנכס העירוני להחזקת המכללה למשך תקופה של עשר שנים נעשתה ללא אישור שר הפנים או מוסמך מטעמו ושלא על פי החלטת מועצת העיר.

...

לו התכוונו עורכי הפרטיכל לתת בידי המכללה את הפררוגטיבה להאריך את השכירות לחמש שנים נוספות, היה מר מסיקה מציין זאת מיד בתחילת מגעיו עם העירייה והימנעותו מלהעלות את טענת האופציה עד לשנת 2016 מובילה למסקנה כי גם מר מסיקה לא סבר שמדובר באופציה חד צדדית שהוקנתה למכללה.

אני מורה אפוא על סילוק ידה של המכללה מן הנכס בתוך 30 ימים מהיום.

בהתחשב במספר הדיונים ובמספר העדים שנשמעו בהליך זה, אני מחייב את הנתבעים בהוצאות העירייה בסכום כולל של 80,000 (שמונים אלף) ₪.

בהודעה על ביטול ההקצאה נאמר: "לאחר שעיינתי בחומר שהוצג לפניי, ולאחר שהושלמו הליכי הבירור והשימוע עם העמותה שלהלן וניתנה לעמותה שלהלן מלוא האפשרות להביא טענותיה ועמדותיה, ואלו היו לפני טרם קבלת החלטתי להלן, ולאחר שבחנתי ושקלתי את האנטרס העירוני וצרכי העיר ובהתייחס למדיניות העירונית ביחס לניהול נכסי הערייה והחשיבות הרבה בניצול יעיל ואופטימלי של מבנים ומקרקעין, ובהתאם להנחיות הכלליות של משרד הפנים ולפסיקה הרלבנטית, כפי שמוכרת לי, ובהתאם להמלצת הצוות המקצועי, החלטתי לאשר ביטול הקצאת המקרקעין.... לעמותת בי"כ חזון יעקב... ובטול חוזה מיום 3.7.94 וכל הסכם שנחתם מכוחה, ככל שנחתם, בטלים" (נספח ט' לכתב-התשובה).

בהודעה בכתב ציינה המדינה, כי הליך הקצאה על-פי "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית" שפורסם בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, תחילתו בהליך מנהלי בבחירת גוף מקבל ההקצאה – הליך לפני ועדת ההקצאות, גיבוש המלצות הועדה ולבסוף החלטת מועצת הרשות המקומית; וסופו של ההליך בחתימת הסכם היתקשרות בין הרשות המקומית לבין הגוף מקבל ההקצאה, ואישור ההסכם על-פי סעיף 188 לפקודת העיריות [נוסח חדש].

לכאורה, היה מקום להעביר בקשתו של ב"כ העותרת להחלטתו של ראש הערייה, בין ישירות ובין באמצעות הועדה הממליצה, בפרט על-רקע הפגם בהליך השימוע; ולא היה מקום לסלק הבקשה על הסף, במכתבה של המחלקה המשפטית, מבלי להעביר הבקשה לגורמים המוסמכים.

מכל מקום, די בעובדה שבעת מתן החלטתו סבר ראש הערייה כי אין היתר בניה תקף לפרויקט, שעה שבמועד זה היה בידי העותרת היתר תקף לעבודות הבנייה (שנופק בין מועד השימוע לבין מועד ההחלטה), כדי להצדיק קבלת החלטה חדשה, שתביא נתון זה במכלול השיקולים.

...

בהודעה על ביטול ההקצאה נאמר: "לאחר שעיינתי בחומר שהוצג לפניי, ולאחר שהושלמו הליכי הבירור והשימוע עם העמותה שלהלן וניתנה לעמותה שלהלן מלוא האפשרות להביא טענותיה ועמדותיה, ואלו היו לפני טרם קבלת החלטתי להלן, ולאחר שבחנתי ושקלתי את האינטרס העירוני וצרכי העיר ובהתייחס למדיניות העירונית ביחס לניהול נכסי העירייה והחשיבות הרבה בניצול יעיל ואופטימלי של מבנים ומקרקעין, ובהתאם להנחיות הכלליות של משרד הפנים ולפסיקה הרלבנטית, כפי שמוכרת לי, ובהתאם להמלצת הצוות המקצועי, החלטתי לאשר ביטול הקצאת המקרקעין.... לעמותת בי"כ חזון יעקב... וביטול חוזה מיום 3.7.94 וכל הסכם שנחתם מכוחה, ככל שנחתם, בטלים" (נספח ט' לכתב-התשובה).

על-רקע האמור מוסיפה וטוענת העותרת, כי לא הייתה הצדקה לבטל את ההקצאה דווקא בשלב שבו ניתן היתר בנייה, ובפרט בשלב שבו חודש ההיתר שפקע.

סבורני, כי בהליך השימוע נפל פגם, שכן העותרת לא התבקשה, במסגרת השימוע, למסור מידע וראיות בנושאים שבסופו של יום עמדו בבסיס ההמלצה לבטל את ההקצאה.

סעיף 188(א) לפקודת העיריות קובע: "עיריה לא תהיה רשאית למכור מקרקעין, להחליפם או למשכנם אלא על פי החלטת המועצה ברוב חבריה ובאשור השר או מי שהוא הסמיך לכך". ובסעיף 188 (ב) נקבע: "עיריה רשאית להשכיר מקרקעין או להרשות שימוש במקרקעין שאין בו משום שכירות, אולם השכרת מקרקעין לתקופה העולה על חמש שנים והשכרת נכס שחוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב – 1972, חל על שכירותו, טעונות החלטה ואישור כאמור בסעיף קטן (א)". חוזר מנכ"ל משרד הפנים 6/2002 (להלן: "חוזר 2002") קובע כך: "סעיף 188 לפקודת העיריות והסעיפים המקבילים לו בצוי המועצות המקומיות והאזוריות עוסקים במכירת מקרקעין, החלפתם, משכונם והשכרתם לתקופה העולה על חמש שנים. פעולות מסוג זה טעונות החלטת מועצת הרשות ברוב חבריה ואשור השר או מי שהוא הסמיך לכך.

לפיכך ככלל, משרד הפנים לא יאשר העברת זכויות במקרקעין לתאגיד ערוני.

...

מקובלת עלי טענת המשיבות כי גם אם החוזה משנת 2009 טעון אישור אין הפעולות מכוחו בטלות בנסיבות המקרה.

סוף דבר מכל הטעמים דלעיל לא השתכנעתי כי קיימת אפשרות סבירה שהתביעה שאישורה נתבקש תתקבל באיזו מהעילות הנטענות.

לפיכך בקשת האישור נדחית.

על-פי הנוהל נקבע, כי בכל רשות מקומית תוקם ועדת הקצאות מיוחדת שתידון בבקשות להקצאת נכסים ערוניים (סעיף 3).

בבג"צ 582/78 זיתוני נ' עריית חולון (פ"ד לג(3), 243) קבע בית המשפט העליון: "אם בחר המחוקק בשיטת הריכוזיות כאשר חייב ערייה בקבלת אישור כאמור בסעיף 188 הנ"ל, הרי עשה זאת ללא מניעים פורמליסטיים או לצורכי סטטיסיטיקה דוקא, אלא בראש ובראשונה כדי להנהיג מערכת פקוח מרכזית על מנת שכל עסקה במקרקעין של רשות מקומית תיבדק לגופה, מראש ולפני תחילת תוקפה, ע"י הרשות הממלכתית המרכזית; זו האחרונה שומה עליה לבחון העניין בראיה כוללת כאשר היא גם משוחררת מן המכשלה הנובעת לעתים מבדיקתם של דברים בפרספקטיבה מקומית צרה מדי למותר לחזור ולציין כי בלעדי האישור אין לעסקה כאמור, כל תוקף וממילא לא ניתן היה לבצעה כל עוד לא נפלה החלטת השר." בבג"צ 7356/07 ריינר נ' עריית רעננה (פורסם בנבו, 27.10.11) נפסק: "סעיף 188 לפקודת העיריות הנו מנגנון פקוח אשר נועד להבטיח כי הערייה תנהג במקרקעין שברשותה תוך שמירה על האנטרס הצבורי ותחלק את משאביה על פי כלל מנהל תקין. במסגרת זו, על מועצת הערייה לשקול שיקולים שונים כגון טובת התושבים, צורכי העיר, השפעת העברת המקרקעין על אורחות החיים וכדומה." אם כך, למנגנון הפיקוח חשיבות גדולה ויש להקפיד על מילוי דווקני של הוראת הסעיף.

...

סיווג החוזה- חוזה על תנאי או חוזה פסול? באשר למחלוקת שנתגלעה בין הצדדים בשאלת סיווג החוזה, האם חוזה פסול או חוזה על תנאי, מקובלת עלי עמדת המועצה לפיה עסקינן בחוזה על תנאי אשר דינו בטלות משעה שלא מתקיימים התנאים הנחוצים.

סוף דבר – על יסוד מכלול השיקולים שהובאו לעיל, באתי לכלל מסקנה כי יש לדחות את המרצת הפתיחה, ומטבע הדברים אף את הבקשה לצו המניעה.

על כן, אני מורה כי תוקף ההסכם בין הצדדים יפקע בחודש אוגוסט 2013, בהתאם לאישור שניתן מאת שר הפנים.

הקצאת קרקעות ומבנים בעיר ירושלים נעשית בכפוף לחוק על פי הנהלים שנקבעו בחוזר מנכ"ל משרד הפנים 5/2001 "נוהל הקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית של משרד הפנים" (12.09.2001) (להלן: נוהל משרד הפנים) וכן "נוהל ותבחינים להקצאת מקרקעין בירושלים ללא תמורה או בתמורה סמלית" (23.12.2012), שאושר בישיבת מועצת הערייה בתאריך 23.02.2012, "בכפוף ובהתאם" לנוהל משרד הפנים (להלן: הנוהל העירוני, ובמשותף: הנהלים).

פרשנות לשונית זו של נוהל משרד הפנים מתיישבת עם תכליתו של הנוהל, המבוארת במבוא אליו בזו הלשון: "נוהל זה מכוון לקדם, בתחום הקצאת קרקע, מנהל תקין, שמירת עיקרון השויון, חיסכון, יעילות ושקיפות ולמנוע פגיעה בטוהר המידות". תכלית זו, יש לקרוא בצידה, את דרישת המחוקק בסעיף 188 לפקודת העיריות, כי עיסקאות של הרשות המקומית במקרקעין יובאו לאישורה של מועצת הרשות.

באותה פרשה נאמר, בין היתר, כדלקמן: "הערייה העבירה את העניין לועדה שהקימה מכוח [סעיף 150](http://www.nevo.co.il/law/74255/150) ל[פקודת העיריות](http://www.nevo.co.il/law/74255), לבחינת בקשות להקצאת קרקע. על-פי הוראת הסעיף ועל-פי תכלית הסמכת הערייה להקים ועדות למטרות שונות, תפקידה של הועדה הוא תפקיד מייעץ, ומועצת הערייה אינה רשאית להעביר את סמכות ההחלטה לידיה (ע"פ 103/60 פרושנסקי נ' תיק, בעמ' 1669 מול אות השוליים ז) [...] המועצה איננה 'חותמת גומי' להמלצות הועדה, ושיקול-הדעת בקבלת החלטה נותר בידיה") (עניין בלומנטל, פיסקה 15).

...

סוף דבר נוכח כל האמור לעיל, אציע לחברתי ולחברי כי נדחה את הערעור ונקבע כי יש לפרש את נוהל משרד הפנים ואת הנוהל העירוני כך שמי שמוסמך על פיהם לבטל הליך הקצאה שהחל וטרם הושלם היא מועצת העיר.

עוד אציע לחבריי כי נקבע שהמערערת תשלם למשיבה 1 הוצאות בסך של 25,000 ש"ח. המשנה לנשיאה השופטת ד' ברק-ארז: אני מסכימה עם חברי המשנה לנשיאה ח' מלצר כי דין הערעור להידחות מהטעמים שפורטו בפסק דינו.

ת השופט ג' קרא: אני מסכים עם האמור בחוות דעתו המפורטת של המשנה לנשיאה ח' מלצר כי דין הערעור להידחות.